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第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务( 五 )


参考过往宅基地试验田经验 ， 可将宅基地从农村集体所用用地中单独纳入土地市场 ， 在不减少耕地面积、影响承包地经营的前提下 ， 将宅基地与城镇集体居住房产置换 ， 超过置换房面积的部分可以货币补偿安置 ， 也可以通过其他补贴的方式进行补偿 ， 并将原有土地中的耕地划归所属农村集体组织供日后土地集约复耕所用 。 如此 ， 不仅能解决农村居民转为城镇户籍后住宅问题以及土地补偿的问题 ， 也能够实现农村耕地集约化种植经营的目标 。
3、加快推进征地制度改革 ， 建立更公平的土地收益分配制度
未来应改征地补偿由按原用途倍数补偿改为公平补偿 。 对城市内被征地农民房屋采取市场价补偿 ， 对城市郊区外农民房屋按当地区段综合市场价补偿 ， 对被征地农村居民则将其纳入城镇社保体系 。 探索多种模式下的土地收益补偿 ， 包括涉及住房、就业、医保、子女教育等问题 ， 以求保障农民的长远生计 。 对农村村民住宅 ， 应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则 ， 尊重农村村民意愿 ， 采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿 。 对因征地产生的搬迁、临时安置等费用予以补偿 ， 保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益 。
将土地增值收益分配问题放在土地改革的重要位置 。 应根据土地增值收益产生的原理制定合理的分配原则 ， 改变当前土地增值收益归地方政府的状况 ， 需从保障原土地所有者及其社会权益出发 ， 建立土地增值收益新的分配机制 。 参考近代土地增值收益的研究 ， 大体可将土地增值的来源归结为以下几点：土地所有权权益；城镇发展引起土地区位的变化；人口增量刺激地价升值；土地利用率上升所引起的增值收益；城市公共基础设施条件改善 。
从理论上来看 ， 土地增值收益应按照初始来源给予分配 ， 即土地所有者从土地增值收益中获益 。 因此 ， 虽然土地升值中的大部分源自公共部门（并不完全等同于政府）行为 ， 但仍需要对此前贡献土地的所有者给予适当补偿 。
从国内各地探索的经验来看 ， 《广东省集体建设用地使用权管理办法》（简称《管理办法》）中 ， 关于集体建设用地使用权流转收益分配方面的经验值得借鉴 。 《管理办法》指出“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理 。 其中大部分应当存入银行（农村信用社）专户 ， 专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排 ， 不得挪作他用 。 ”剩余部分中 ， 一部分留于发展村集体经济 ， 部分仍应分配给农民 。 鼓励农民将土地收益以股份方式 ， 投入发展股份制集体经济 。 这些规定明确了农村集体和农民在流转中的利益 ， 有利于壮大集体经济 ， 为土地改革提供了较好的参考样本 。
4、建立健全“人地钱”挂钩政策 ， 稳定城市地价和房价
地区间人地错配是部分城市房价高企的首要原因 。 土地制度改革应推动城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责 ， 通过新型城镇化建设扭转过往供需错配的问题 。 从空间分布来看 ， 据测算下个十年人口流入一、二线城市群的数量是三、四线城市群的3倍左右 ， 住房需求将向主要城市群集中 。 考虑到目前存量土地市场的状况是 ， 除了上海、北京等少数一线城市缺乏土地建设指标外 ， 其余大部分地区土地供应指标处于过剩状态 ， 建议下一步针对大城市可以开展建设用地指标跨省交易试点 ， 一方面缓解大城市土地供给不足的问题 ， 为地价快速上涨减压；另一方面也可以改善偏远地区土地利用率不足问题 。
城市建设用地改革需要提高工业企业供地成本 ， 降低住宅及商服用地价格 。 在新型城镇化发展下 ， 仍有大量农村人口转为城镇居民 ， 需要大量的保障性土地及住房供给 ， 因此最直接有效的方式便是降低住宅用地价格 ， 有效支持发展新城区建设中的保障性住房 。 与此同时提升工业企业用地成本 。 无论从城市经济功能定位还是工业企业竞争力提升的角度出发 ， 超低价的工业用地都已经不符合当下时代的需要了 。 由于经济发展以逐步建立内循环为主 ， 外商投资中的工业部门投资占比正逐渐递减 ， 无需再对外商投资给予过度的政策优惠 。 应当鼓励公平竞争原则 ， 适当抬高工业用地成本是符合当前经济发展需要的 。 未来城镇化建设将逐步告别低价补偿征地的低成本时代 ， 新增建设用地土地有偿使用费支出占比将从当前1.5%-3%的水平有所提高 。


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