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第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务

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在现行的土地制度下 ， 土地“二元”特征显著、集体所有用地入市不平等、土地资源配置不合理以及增值收益分配不公等问题继续存在 。 十九届五中全会提出 ， 在“十四五”时期经济社会发展主要目标之一便是产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展 ， 土地要素改革势必成为经济体制改革重要任务 。 土地改革的目标是建立两种所有制土地平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度 。 土地市场改革有助于土地资源更为合理的分配使用、推动新型城镇化建设向高质量发展、实现经济转型及可持续发展；有助于缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距、促成以国内循环为主体、国内国际双循环的新发展格局 。 这与十九届五中全会对“十四五”时期经济发展所提出的目标、以及到2035年基本实现社会主义现代化远景目标的任务相符合 。
一、中国经济运行与土地制度关系密切
中国经济进入到新世纪之后 ， 国内独特的土地制度保障了经济高速发展 ， 并且推动中国经济向工业化、城镇化、信息化发展的道路上前行 。 然而 ， 当下中国经济步入结构转型阶段 ， 传统经济发展的模式已经无法适应新时代的要求 ， 诸多长期积累下来的问题需要通过更深入的改革予以化解 ， 土地市场的不平衡、不可持续的问题也尤应引起重视 。
1、土地成为维系传统经济发展模式的重要工具
一个时期以来 ， 我国经济增速与土地供给同向而行 。 2001-2019年间 ， 全国实际GDP年均增长8.9% ， 全国国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增长至2019年的62.4万公顷 ， 年均增长8.9% ， GDP增速与土地供应高度相关 。 以2012年《土地管理法》第四次修订作为“分水岭” ， 第一阶段（2001-2012）期间 ， 全国国有建设用地年均增长14.6% ， 实际GDP年均增长10.1% ， 均处于两位数高速增长阶段；第二阶段（2013-2019）期间 ， 土地供应速度大幅放缓 ， 年均下降0.9% ， 而实际GDP年均增速破“7”为6.9% ， 处于相对较低水平 。 作为基本的资源要素 ， 土地供给长期以来在经济增长中发挥了重要的作用 。
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数据来源：国家统计局 ， 国土资源部
制造业门类齐全、发展水平居全球首位 ， 得益于工业部门和外商投资长期占地成本低廉 。 2008年-2019年期间 ， 全国100大中城市年均土地溢价率为19.7%；其中 ， 住宅用地年均溢价率为26.1% ， 商服用地年均溢价率为12.1% ， 工业用地年均溢价率仅为1.8% ， 远远低于商业和居住用地溢价率 。 传统经济中地方政府为了发展当地经济 ， 扩大招商引资 ， 往往以相对低廉的价格出让土地服务于工业部门 ， 叠加廉价的劳动力成本和原材料价格 ， 以及相对较低的融资成本 ， 工业部门快速发展 。 1998年-2006年期间 ， 外商直接投资FDI中 ， 工业部门投向占比超过70% ， 此后则逐年递减 。
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数据来源：国家统计局 ， 国土资源部
传统城镇化建设依托于土地扩张和土地货币化 。 1995年-2000年期间 ， 全国城市新增建设用地维持在2.2万平方公里 ， 而2000年-2018年 ， 该指标增长了1.5倍 ， 达到5.6万平方公里 。 在过去的十年时间里 ， 国有土地出让支出从2010年的2.66万亿增至2019年的7.44万亿 ， 占政府性基金支出比例从78%升至81% ， 即全国政府性基金支出的绝大部分源自土地出让 ， 地方土地出让的比重更高 。 2015年84个重点城市的土地抵押贷款总额为11.33万亿 ， 是2012年的1.9倍 ， 成为城镇化建设重要的资金来源 。
2、土地产权二元分离 ， 城乡居民收入差距扩大
我国土地产权制度实行社会主义公有制 。 同时 ， 国家为了公共利益的需要 ， 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 。 国家依法实行国有土地有偿使用制度 ， 土地使用权可以依法转让 。 土地转让包括有偿出让和无偿划拨两大类 ， 其中 ， 有偿出让包括招标、拍卖、挂牌和协议 。 1999年-2017年间“招拍挂”土地出让、协议、划拨土地比例为54：7：39 。 而土地出让和无偿划拨比例过高 ， 则意味着农民土地权益受到侵蚀 ， 考虑到地方政府对被征地农民的补偿是单方面垄断定价 ， 其水平远低于被征用土地的真实价值 。 同时 ， 农村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押 ， 也不能向城镇居民出售 ， 这意味着几十亿平方米的小产权房无法进入住房市场 ， 既限制了农民抵押融资的能力 ， 也抑制了农村房产资本化的进程 ， 扩大了城乡居民财产收入的差别 ， 2019年全国城镇居民和农村居民收入比为2.6 ， 参考国外国际经验 ， 这个数值表明国内收入差距不平等的问题比较严重 ， 显然不能满足城乡协调发展的要求 ， 这当中农民土地资源权益受到侵蚀是问题的主要方面 。


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