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第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务( 四 )


自十七届三中全会明确提出要逐步建立城乡统一的土地市场以来 ， 许多地方改革试点不断推进 ， 诸如成都瓦窑村、北京“城中村”改造、以及广东“三旧”改造等都在尝试运行集体建设用地进入市场 ， 为改革现行土地制度提供了不错的经验 。 以瓦窑村为例 ， 其具体做法：一是固化并确权集体经济组织成员 。 以2008年确权确认时信息为准 ， 以户为单位享有农村土地承包经营权 ， 以社为单位 ， 确认集体经济组织特殊成员 ， 享有集体资产收益的分配 。 二是落实农村土地承包经营权长久不变 。 以各社确定的土地承包经营权长久不变的起始时间为准 ， 不再进行土地承包经营权调整 。 农户享有土地承包经营权的抵押、流转等方面的权利 。 三是明确土地收益分配方式 。 以社为单位股权量化到每个村民 ， 需占用社员承包土地时 ， 由受益户按同期国家征用补（赔）偿标准出资进行补（赔）偿 ， 计算人均承包地面积 ， 对土地承包经营权和收益权做明确处理 ， 国家征占用或该土地流转时产生的收益 ， 归已确权的承包经营权人所有 。
2、优化土地利用结构 ， 盘活存量用地 ， 提高土地利用率
未来都市圈同城化发展将成为重要趋势 ， 都市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结果 ， 对特大城市和大城市而言 ， 未来最根本的经济基础是商业服务和金融部门 ， 而传统的制造业及工业部门将逐步分散至层级较低的地区 。 都市圈同城化建设理念的核心是集约化 ， 是建立在要素自由充分流动和资源配置更加合理、市场竞争更加充分、成本相对更为低廉等基础上 ， 因此土地作为重要的要素 ， 在都市圈同城化发展中不可避免地需要改变原有的城乡“二元”结构 。 以上海、北京为代表的一线城市 ， 目前都面临土地建设用地指标不足的问题 ， 因此必须改变当前土地配置结构 。
新一轮土地市场改革过程中 ， 土地规划需要摒弃外延扩张和粗放利用的老路 ， 向以结构性调整促进地区经济可持续发展的道路转型 。 具体措施建议如下：
一是降低城镇建设用地审批中工业用地比重 ， 增加住宅、商服用地比重 ， 优化城市用地结构 ， 促进产业转型 ， 制定工业用地转商业、住宅用地权属处理及其未来增值收益分配的办法 。
二是重视现有城市存量土地的再开发及利用 。 随着经济结构改善和产业链调整 ， 大城市产业迭代后留存下大量低效的土地 ， 诸如老旧小区、老旧厂区、“工业锈带”等地块 。 根据国内外城市发展的历史经验表明 ， 相较于对新增农地转城市用地的开发而言 ， 对存量土地开发的成本要更低廉 。 上世纪90年代 ， 国内一些城市的老旧厂房再开发得到鼓励 ， 允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权 ， 这提供了财政激励来推动土地更快地流转和使用 。 例如东北老工业区、中部传统矿产开发区等区域可以借鉴此类做法 。 不过存量土地的再开发可能需要更多政策和法律的支持 ， 目前土地开发基本上都是通过无偿划拨和“招拍挂”两种主要方式进行 。
三是将城郊地区集体用地纳入城市规划 ， 促进城乡融合 。 随着户籍制度和土地制度改革的推进 ， 土地确权及其交易属性需要得到释放 。 建议允许城市规划将城乡结合部地区的集体用地中的经营性项目 ， 不必纳入征收为国有用地直接确权后开发利用 。 一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体 ， 对工商业资本的吸引力也会上升 ， 为农村的发展注入新的活力 ， 从而有助于减少城乡收入差距、促进城乡融合发展加快步伐 。 另一方面 ， 也可以缓解部分城市缺少国有建设用地指标的问题 。
四是制定针对农民转城镇人口群体和鼓励农村宅基地进入流通市场的机制 。 优化城乡建设用地结构 ， 可以尝试从城乡结合部开始 ， 将已在城市落地的农民的集体建设用地指标进行置换 ， 允许将宅基地所对应的面积的使用权带入城市 ， 允许城市把郊区的农地变成工业和住宅用地 ， 改善城乡两头占地的问题 。 当然 ， 在建设用地指标和使用权的交易中 ， 关键是要以农民在城市里有就业为前提 ， 并且要基于自愿和合理的价格形成机制 ， 这就不存在强制、剥夺农民权利的问题 。 根据《土地管理法》第六十二条“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地 ， 鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅 。 ”


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