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第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务( 二 )


3、征地补偿性支出不断提升 ， 城镇建设成本抬高
近15年来 ， 国内城镇化建设逐渐提速 ， 土地价值大幅度上升 ， 农村居民对于土地权利的意识也随之提高 。 部分缺乏新增用地指标的城市在征地模式中 ， 还将视角逐步从新增用地向存量用地转变 ， 征地拆迁成本水涨船高 。 2010年-2019年间 ， 征地所涉及的土地使用权出让、国有土地收益基金、农业土地开发资金和新增建设用地土地有偿使用费等征地补偿费用支出占全国政府性基金支出的比例平均为82% ， 支出规模从2010年的2.83万亿增至2019年的7.58万亿 ， 十年间增加了1.7倍 。 全国土地价格均价从2010年的2054元/平方米增长到2019年的5696元/平方米 ， 十年间地价也相应增长了1.8倍 。 随着土地价格的抬升 ， 地价占房价的比例也从2010年的40%左右升至2019年末60% ， 城市房价的高企 ， 背后的主要推手便是地价水平的不断提高 。
第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务
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数据来源：国家统计局 ， 国土资源部
4、土地审批倾向于工业用地 ， 土地资源利用较为粗放
过往城镇化建设采取的策略是外延扩张 。 2005-2018年 ， 全国城市建设用地面积从2005年的3.27万平方公里增加到2018年的5.61万平方公里 ， 年均增长4.4% 。 相应地 ， 全国城镇人口从5.62亿增加到8.48亿 ， 年均增长3.1% ， 土地扩张的速度高于人口城镇化的速度 ， 土地利用相对粗放 。 2005年-2017年 ， 城镇建设用地审批面积中 ， 工矿仓储用地占比约41% ， 住宅用地占比约22% ， 这意味着工业用地指标大体是住宅用地指标的2倍 。 工业项目用地挤占城镇住宅居住用地 ， 而工业项目用地容积率通常极低约0.3-0.6 ， 近似于住宅楼中的别墅 ， 整体土地利用率偏低 。 根据最新国家级开发区土地集约情况的通报（2019） ， 工业主导型开发区工业用地率为58.6% 。 其中 ， 西部地区工业用地率最低仅为38.1% ， 东北地区开放强度最低 。 土地资源利用较为粗放是长期以来经济增长模式粗放的主要表现之一 。
综上所述 ， 过往经济发展模式高度依赖土地资源 。 土地资源投入增速较高 ， 地方政府收支很大程度上取决于招商引资 ， 快速发展的工业化模式基于低价的土地供应 。 传统城镇化建设过程中 ， 工业用地需求挤占住宅用地 ， 住宅地价则相对于工业地价上涨更快 。 未来土地制度改革需要针对当前存在的弊端 ， 通过有效的改革 ， 促进中国经济高质量发展 。
二、当前土地制度存在一系列不可忽视的问题
1、土地所有制处于“二元”分离状态 ， 农村土地流转基本停滞
在现行土地公有制下 ， 农村土地中村社成员只对所承包的土地拥有农地的使用权、收益权和转让权 ， 征地用地部门在获得土地使用权后 ， 拥有规划主导权并控制土地的经营、收益和转让等权力 。 考虑到国有土地和农村集体所有两种制度下的土地具有不同的土地权利 ， 属于两种不同的管理体系下治理 ， 在产权安排的问题上 ， 政府对城市土地拥有和产权控制 。
由此带来的问题便是土地集体所有主体不明确 。 与城市土地主体、权属关系明确不同 ， 农村土地权力界定不清 ， 土地产权基础保障能力存在不足 ， 从土地、房屋到自然资源的登记和确权管理比较模糊 ， 这对下一步推进新型城镇化中农业人口转城镇人口户籍的工作提出了挑战 。 如果没有办法将农村土地资源确权到农民个体 ， 农村居民将缺乏转为城镇居民的动力 。
2、不同主体进入不平等 ， 一级市场供应垄断
在二元土地制度下 ， 土地市场处于城乡分割状态 。 城市所拥有的国有土地使用权可有偿出让 ， 根据《城市管理法》规定 ， 城市的国有土地中有相当一部分土地 ， 是通过农村集体所有制下土地转让所得 ， 前提是按照特殊规定被征用 。 自2013年以来 ， 以租赁及其他方式的协议转让土地的方式基本消失 ， 这意味着农村集体用地转售过程中基本没有农民的身影 ， “招拍挂”土地出让的比例也大幅度下降 ， 以土地无偿划拨为主 ， 近五年“招拍挂”与划拨土地比例约42:58 。 由此导致农村及城郊土地处于非市场化交易的状态 ， 不同类型的土地包括承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地 ， 按照不同准入门槛才能进入土地市场 ， 造成农村集体建设用地难以直接进入市场 。 城市土地由地方政府独家垄断土地一级市场的供应、转让和回收 ， 土地交易处于卖方垄断下的买方竞争 。进一步地 ， 不同类型的土地用途按照不同方式出让 ， 无论是公共用地、工业用地还是经营性用地 ， 由此难免会造成土地资源无法达到最优配置 。


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