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第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务( 三 )


3、土地增值收益分配不均衡
原集体所有者因土地用途变更所带来的补偿过低 。 土地增值收益的原则是农民获得农业用途的数倍补偿 ， 而土地用途转换时增值收益、未来土地增值收益均与农民无关 ， 其收益大部分归地方政府所有 ， 另一部分则为未来土地经营者所有 。 最终造成对农民征地的补偿不规范、不透明 ， 农民土地出让意愿就很低 。 根据原有《土地管理法》规定 ， “土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” ， 若按照每亩地每年在农业用途范围内的收益1000元计算 ， 最高上限即为3万元 ， 以当下全国经济发展现状来看 ， 这部分补偿金显得非常少 。 形成了地方政府在首次买断土地后 ， 不仅成为土地唯一提供者 ， 也成为未来土地出让的主要受益方 ， 而房地产开发商则成为未来土地开发的主要增值受益者 ， 造成原农村集体所有者补偿过低的问题 。
4、人地错配推高城市地价和房价
过往城镇化倾向于发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模的方针主导 。 人随产业走 ， 大部分劳动人口都向大城市流动 ， 但地却没有随人和产业走 ， 造成了较为突出的人地错配问题 。 将2004年-2018年间城市建设用地面积和常住城镇人口作为参考指标并进行指数化处理 ， 以2004年定基为100 ， 到2018年全国地与人的比值（城市建设用地面积指数/常住城镇人口指数）为1.19 ， 仅上海（0.75）和北京（0.81）低于1和全国水平 ， 即上海和北京显著“缺地” 。
第一财经|连平：土地制度市场化改革是“十四五”改革的重要任务
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数据来源：国家统计局 ， 国土资源部
其余各省均高于全国水平 ， 该指标超过2的涵盖了9个省份 ， 尤以云南（2.60）、重庆（2.60）、贵州（2.47）排在前列 ， 云南省在2004-2018年期间 ， 城镇常住人口累计增加9.4% ， 城市建设用地面积增长了1.85倍；贵州省则处于属于人口流出的省份 ， 但土地供给也增加了1.23倍 。 人地错配问题的长期存在 ， 扭曲了一线城市和部分二线城市房地产市场的供求关系 ， 导致其房价持续上涨 ， 长期处于高位 。
三、改革土地制度为国内大循环提供动力和保障
“十四五”期间 ， 我国经济将逐步从粗放式向集约化的方式转变 ， 土地要素改革对经济发展将起到重要的引领作用 。 根据年初发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》内容 ， 以土地制度改革为突破口 ， 推进土地要素市场化配置 ， 逐步消除城乡土地二元体制 ， 促进生产要素在城乡的优化配置与流动 ， 为促进国内大循环提供动力和保障 。 总体上需要实现四个目标：建立健全城乡统一的建设用地市场 ， 实现不同主体平等参与和分享经济发展的机会 ， 以增加农民享有更多农村土地资源的权利；深化产业用地市场化配置改革 ， 以集体建设用地进入市场 ， 加大土地市场化配置 ， 遏制地价的过快上涨；鼓励盘活存量建设用地 ， 实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的节约集约利用 ， 提升土地利用率 ， 适当增加住宅用地占比 ， 削减工业用地比例；完善土地管理体制 ， 实施年度建设用地总量调控制度 ， 增强土地管理灵活性 ， 推动土地计划指标更加合理化 。 具体的改革应从四个方面展开 。
1、完善农村土地集体所有制产权制度 ， 为土地流转打好基础
集体建设用地与承包地一样 ， 是农民群众最主要的财产 。 在市场经济条件下 ， 市场交易是财产权利在经济上实现的一个重要途径 。 我国建立社会主义市场经济的过程 ， 就是生产要素及各类财产权利通过市场交易 ， 参与社会生产与产品分配的过程 。 但是现行的土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定 ， 限制了农民土地流转及其财产权的实现 。
未来应落实土地承包关系长久不变制度 ， 法律上明确农户长久承包土地制度 。 通过完善相关政策及法律条款 ， 建立土地承包权与土地经营权可分离的制度 。 通过完善土地流转制度和办法 ， 遵循自愿、依法、有偿原则 ， 地租归属原享有土地承包权农户所有 ， 土地流转需与原承包者签订法定有效合同 。


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