以“穿透式”监督推动行政争议实质性化解
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张永胜 
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张亮 
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图表一:2019年三分院受理行政诉讼监督案件类型 
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图表二:2019年三分院办理行政诉讼监督案件监督结果
□行政检察穿透式监督是基于我国检察制度实践经验所提炼的创新理念,也是对我国行政检察监督实践的理论反思 。行政检察穿透式监督视阈中的行政争议实质性化解分两个层面:一是保障权利救济,在个案层面达成案结事了,努力让依法维权的当事人满意;二是促进社会治理,在类案层面实现纠纷根源的实质性完善,不断提高人民群众对法治环境的满意度 。两个层面的机制互动与功能互补仅依靠司法机关力有不逮,肩负法律监督职能的检察机关更有发挥空间 。
法律程序空转难遏制、实质纠纷难化解、行政瑕疵难监督、制度漏洞难矫正,是困扰行政检察监督的难点 。行政检察如何在监督行政个案救济个体权利的同时,发挥既监督行政审判又监督行政执法“一手托两家”的作用,在法治政府建设和社会治理创新中体现更大的价值,是当前行政检察作为“四大检察”之一实现自身价值的基本要求 。
笔者基于对2019年度上海市检察院第三分院(下称“三分院”)行政检察监督工作的实证考察,探讨在行政检察业务中探索实践“穿透式”监督,把个案监督与类案监督相结合,破解行政检察的难点,发挥监督司法公正、监督依法行政的双重职能,实现融入和服务大局,在国家治理能力和治理体系现代化中发挥更大的作用,体现更大的价值 。
行政检察监督案件的实证考察
2019年三分院受理行政诉讼监督案件134件,仅提请抗诉1件 。申请监督的案件的案由分布于政府信息公开、劳动和社会保障、不动产登记、行政处罚、行政赔偿、房屋征收补偿以及要求履行各类法定职责等行为类型和管理领域 。其中,主要类型有政府信息公开类案件39件,占总数的29%;要求履行法定职责类案件28件,占21%;不服行政处罚类18件,占13%;劳动和社会保障类案件14件,占10%;房屋征收补偿案件14件,占10%;不动产登记类案件11件,占8%(见图表一) 。但是除了上述传统个案监督的数据之外,在没有支持监督申请的情况下,三分院仍然对行政审判和行政执法进行穿透式监督,分别针对行政执法瑕疵、行政管理漏洞或行政审判说理错误等问题,提出了4份类案检察建议及相应研究报告,经与行政机关的沟通磋商实现1起行政纠纷的实质性和解,通过释法说理,劝导2起案件的申请人主动撤诉,以上工作均体现了“穿透”的成效和价值(见图表二) 。
(一)行政检察监督案件的特点
1.行政纠纷集中于征收补偿和社会保险等民生领域 。虽然受理案件的案由涉及领域众多,但从纠纷的实质原因分析,主要集中在房屋土地征收补偿问题和社会保险两块领域,占所有受理案件的49.6% 。第二类案件是劳动和社会保障类14件,占10% 。
2.以公安机关为被告的案件增长迅速 。市区两级公安机关为被告的行政监督案件41件,约占收案总数的31% 。其中道路交通违法处罚4件,不服其他治安类处罚12件,信息公开案件14件 。2019年度与非正常上访有关的案件中信息公开类有13件、治安处罚类有7件、要求履职类有2件,共22件,占总受理数的16%,占公安机关被告案件的一半以上 。
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