以“穿透式”监督推动行政争议实质性化解( 二 )
3.受理案件中被告类型日益丰富 。受案中涉及不同被告单位共计40余家,覆盖房管、规土、公安、财政等十余个行政管理部门 。其中国务院部委为被告的有国家住建部、民政部,市政府及市政府所属部门为被告的有市公安局、人社局、住建委等十余个部门 。受理案件中以区级机关为被告的,案件数量较多的是区房管局、区公安分局和区规土局 。
4.监督申请人群体以弱势群体为主 。申请人的诉讼能力较弱,申诉请求没有针对法院原审判决,支撑申诉理由的事实和法律依据不明确,缺乏针对性 。其中,离退休人员在申请人中占比较大 。最后,不属于行政诉讼受案范围的案件占比大 。2019年受理的案件中有45件是法院裁定不予受理或驳回起诉的,占总数的33.6% 。控告申诉检察部门和行政检察部门接待答复重复来访当事人197人次,有的案件当事人在结案后8次来访仍不息诉 。
(二)行政检察监督案件的难点
1.大量案件由一个实质性纠纷衍生而来,通过监督衍生案件最终解决不了实质性问题 。最典型的就是因动迁补偿不满意,为了达到证明征收行为违法的目的,当事人发动全家对各级规土、住建和市不动产登记局等部门提起大量政府信息公开申请,企图从中寻找征收过程中的问题,希望寻找更多的机会从行政机关那里得到有利的证据或是材料,这些对当事人实质目的的达成,意义不大 。但是当事人出于对诉讼功能的不了解,以及在诉讼中产生的对立情绪,造成所有这些衍生诉讼都要经过一审、二审和再审程序,行政机关、司法机关也只能随之进入程序空转 。
【以“穿透式”监督推动行政争议实质性化解】2.在行政机关胜诉的生效裁判中,一些行政执法瑕疵问题无法在复议或诉讼中得到有效监督,导致行政的规范性被长期忽视 。如政府信息公开案件中反映出的行政机关制作、保存信息工作的中不规范行为问题等,许多问题在行政审判中可能经过综合评判或出于社会因素的考量,没有作为否定行政机关行为的合法性的依据,但是这些问题损害了行政管理和行政执法的公正性和权威性,应当得到有效的整改 。
3.部分涉及行政行为依据的规范性文件适用争议,在个案监督中难以有效矫正 。如在社保类案件中,相关社保政策文件中的条款已经被新文件所替代,但其他条款仍然适用,社保机构未能对上述条款的适用以及溯及力问题进行及时、合理的释明,进而给申请人造成很大不便而提起诉讼 。
4.释法说理和息诉难度大 。由于申请人相对缺乏法律知识和诉讼技能,无力通过诉讼解决实质性问题 。还有些当事人对行政诉讼和检察监督寄予了过高期望,一些不适合通过行政诉讼解决的政策性问题,仍久诉不止 。如何在做好释法说理的同时给当事人以有效的指引,或者通过协调相关部门共同化解纠纷,是对办案人员综合素质的考验 。
行政检察穿透式监督的探索和实践
“穿透式”监督(监管)是源于金融法的理论概念,近年来在我国法学界颇受关注 。穿透式监管理论的核心是“实质重于形式”,“实质重于形式”意味着规制的实质目的是发现不法规避行为,进而消除不法规避行为的脱法效果,这个消除技术就是所谓的“穿透” 。
行政检察穿透式监督是基于我国检察制度实践经验所提炼的创新理念,也是对我国行政检察监督实践的理论反思 。将穿透式监督引入检察理论强调两方面功能:一是从监督依法审判穿透至监督依法行政;二是从个案监督穿透至类案监督 。行政检察穿透式监督视阈中的行政争议实质性化解也分两个层面:一是保障权利救济,在个案层面达成案结事了,努力让依法维权的当事人满意;二是促进社会治理,在类案层面实现纠纷根源的实质性完善,不断提高人民群众对法治环境的满意度 。两个层面的机制互动与功能互补仅依靠司法机关力有不逮,肩负法律监督职能的检察机关更有发挥空间 。
(一)注重类案问题的研判分析,推动社会治理与制度完善 。目前大量行政纠纷的发生都缘于现行法律制度不完善、政策规定不明确 。对此,检察机关要注重类型化积累,逐步形成体系化意见,将检察办案中代入行政任务的政策分析思维,在确保法律实施统一和法律适用正确的基础上,为行政机关的执法活动提供合理化建议和可替代方案 。
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