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法治日报|丹霞地貌景区屡遭刻字，专家建议细化旅游法保护生态资源

近日 ， 陕西省靖边县龙洲丹霞地貌景区遭人刻字一事引发社会广泛关注 。
资料显示 ， 丹霞地貌属于不可再生资源 ， 它的形成需要上亿年的时间 ， 且极为脆弱 ， 一旦破坏则很难恢复 。 值得注意的是 ， 近年来 ， 全国已经发生多起旅游者在景区破坏丹霞地貌事件 。
接受采访人员采访的专家认为 ， 近年来 ， 我国旅游业迅猛发展 ， 但旅游监管部门主要关注旅游经营者 ， 较少关注旅游者的行为 ， 旅游监管存在制度缺陷 。 在立法层面上 ， 旅游法并未明确规定对旅游者违反相关法律规定时应承担的法律责任 ， 也未明确对旅游者的惩戒措施 ， 存在立法空白 。
专家建议 ， 在旅游法框架下 ， 各地可以出台文明旅游条例等地方性法规 ， 将旅游法等国家立法中未规定或规定不具体的内容进一步细化 ， 形成行之有效的生态旅游资源治理办法 。
旅游监管存在缺陷
惩戒有限震慑不足
近日 ， 陕西省靖边县龙洲丹霞地貌核心景区外被发现多处遭到人为破坏 ， 最新的刻字落款时间是8月21日 。
实际上 ， 旅游者毁坏丹霞地貌已经不是“新鲜事”了 。
近年来 ， 节假日一过 ， 网络上便不乏旅游者在游览过程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新闻：“四游客踩踏张掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“游客不顾景区提示牌踩踏彩色丘陵表层土”……仅2018年就有4则丹霞地貌遭旅游者毁坏的事件被曝光 。
值得注意的是 ， 同样是丹霞地貌遭到毁坏 ， 但有关方面的处理方式却不一样 。
2018年7月12日 ， 3名旅游者用木棍在靖边龙洲丹霞地貌景区的红砂石上刻字 ， 对景区造成了不可逆的破坏 。 当日下午 ， 警方将3名违法嫌疑人抓获 。 按照规定 ， 靖边县警方对3人进行批评教育 ， 并依法对其中两人分别作出罚款200元的处罚 ， 另一人因未满14周岁 ， 不予处罚 。
同年8月28日 ， 两段旅游者闯入甘肃省张掖市七彩丹霞景区对丹霞地貌进行踩踏破坏的视频在网络上热传 ， 引起各方关注 。 当日晚 ， 视频里的4名旅游者接受批评教育并进行道歉 ， 但并未受到处罚 。
中国人民大学律师学院院长助理、北京市法学会旅游法学研究会常务理事杨洪浦称 ， 不能单纯从“刻字和踩踏”等破坏行为上进行比较 ， 最终采取什么样的处理方式 ， 首先应当考虑其破坏行为造成什么样的破坏结果 ， 即旅游者对景区的景观或生态环境破坏到了什么程度 ， 是可修复的还是不可逆转的 。
杨洪浦在接受采访人员采访时说 ， 近年来 ， 我国旅游业迅猛发展 ， 但旅游监管部门主要关注旅游经营者 ， 较少关注旅游者的行为 ， 旅游监管存在制度缺陷 。 与此同时 ， 我国法律法规对旅游者出现违法行为时的处罚力度比较有限 。
从案件处理情况来看 ， 当发生旅游者刻字、留名等方式破坏景区生态环境的 ， 一般主要适用的法律法规有治安管理处罚法和《风景名胜区条例》 。
治安管理处罚法规定：“有下列行为之一的 ， 处警告或者二百元以下罚款；情节较重的 ， 处五日以上十日以下拘留 ， 并处二百元以上五百元以下罚款：（一）刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的 。 ”
《风景名胜区条例》规定：“违反本条例的规定 ， 在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的 ， 由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施 ， 处50元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的 ， 按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的 ， 依法追究刑事责任 。 ”
此外 ， 旅游法虽然在第二章专门对旅游者进行了规定 ， 但是第二章不足10个条文 ， 其中第十三条规定：“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德 ， 尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰 ， 爱护旅游资源 ， 保护生态环境 ， 遵守旅游文明行为规范 。 ”
杨洪浦认为 ， 旅游法采用的是宣示性和倡导性的表述 ， 虽然提到了旅游者在旅游中应当履行的义务 ， 但对于旅游者不履行或不完全履行上述义务时承担何种法律责任却并未明确规定 ， 也未规定对旅游者采用的惩戒措施 。
归属部门比较复杂
景区管理仍然缺位
采访人员梳理相关新闻发现 ， 各景区基本没有明确设置专门负责处理毁坏景区景观设施的部门或机构 。 有的景区由当地警方处理旅游者毁坏景观的事务 ， 有的景区由景区管委会、当地旅游发展委员会等部门联合进行处置 。
对此 ， 北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌告诉采访人员 ， 各地应当有明确的景区管理和执法机构 ， 但因为景区的归属和性质比较复杂 ， 究竟应当由哪些机构来处理此类事件 ， 应当由各地自主决定 。
中国社会科学院旅游研究与规划设计中心主任助理齐晓波在接受采访人员采访时称 ， 目前 ， 国内旅游景区的权属涉及国土、自然资源、文化和旅游等多个部门 ， 很多景区的所有权和经营权是分离的 。 因此在旅游执法时 ， 各地多由文化和旅游部门牵头 ， 成立由公安、市场监督管理、物价、城市管理、国土等相关部门组成的联合执法小组或者办公室 ， 进行综合执法管理 。
“目前我国的旅游景区并没有统一的主管部门 。 ”杨洪浦说 ， 由于旅游景区本身性质各异 ， 主管部门复杂 ， 不同类型的旅游景区存在不同的主管部门 ， 导致实际情形非常复杂 。
“例如 ， 以水上旅游项目为主的景区 ， 其主管部门可能是水利部门；涉及森林山川的旅游景区 ， 其主管部门可能为林业部门；有些景区内因为有名寺古刹 ， 宗教部门可能是其主管部门 。 而星级景区则又全部归旅游部门管理 ， 对于非星级景区 ， 旅游主管部门反而无权管理 。 ”杨洪浦说 。
那么 ， 对于旅游者破坏丹霞地貌景区生态旅游资源的现象 ， 该如何进行监管呢？
据齐晓波观察 ， 为了保护丹霞地貌 ， 景区方面在门票、旅游大巴、观景栈道上都设有保护丹霞自然遗产的温馨提示 ， 但旅游旺季时 ， 旅游者规模较大 ， 部分旅游者为达到理想拍摄效果无视景区提醒 ， 针对此类行为 ， 景区应实行旅游者实名制购票 ， 不文明的旅游者将会被拉入景区黑名单 。
但齐晓波认为 ， 在景区系统管理方面 ， 仍然存在人员不足、管理不到位、措施不及时等问题 。
针对这个问题 ， 杨富斌认为 ， 景区管理者应当对进入景区游览的旅游者加强教育和宣传 ， 在景区游览道路旁多立一些爱护景区设施和景观的宣传教育标牌 ， 以提示旅游者爱护景区设施设备和相关自然景观 ， 增加监控设备 ， 多安排人员进行巡查 ， 给进入景区的旅游者多重警示 。
完善细化法律规定
加强文明旅游教育
针对旅游者屡屡破坏生态旅游资源 ， 专家们分别给出了自己的建议 。
在齐晓波看来 ， 对类似“踩踏、刻字等破坏自然遗产”的不文明旅游者 ， 根据《游客不文明行为记录管理暂行办法》 ， 省级旅游行政主管部门可设立本行政区域内的“旅游不文明行为记录” ， 国务院旅游主管部门建立全国“旅游不文明行为记录” 。
《游客不文明行为记录管理暂行办法》规定 ， 省级“游客不文明行为记录”信息由下级旅游主管部门报送 ， 或通过媒体报道和社会举报等渠道采集 。 全国“游客不文明行为记录”信息由省级旅游主管部门报送 ， 或通过媒体报道和社会举报等渠道采集 。
齐晓波认为 ， 在保存“游客不文明行为记录”的同时 ， 景区通过实名制购票 ， 启动联动惩戒机制 ， 可以让不文明游客与旅游景点“一刀两断” 。
杨富斌则认为 ， 亟须在全社会加强对旅游者的文明旅游教育 。
“当然 ， 也可以在出现此类问题后 ， 把损害自然景观的旅游者的姓名和行为记入失信档案 ， 甚至也可以考虑将此类不文明行为通报当事人所在工作单位或者其家人 ， 以此提示当事人对自己的旅游行为有一定约束 ， 不能在游览高兴时就恣意妄为 ， 无所顾忌 。 ”杨富斌说 。
在杨洪浦看来 ， 在制度设计层面 ， 国家可以采取分级规范方式 。 虽然刑法中有诸如“故意损毁名胜古迹罪”的罪名 ， 但是不建议事事都采用刑事责任的方式进行规制 。 具体到破坏旅游景区景观和生态环境的行为 ， 适用刑法的前提是对名胜古迹或生态环境造成了极其严重的 ， 甚至是不可逆转的破坏 。
杨洪浦认为 ， 旅游景区要建立完备的景区内观光游览行为规范和相应的惩戒措施 ， 对存在不文明旅游行为的旅游者 ， 要建立诚信档案和黑名单制度；旅游监管者要做好日常的执法巡查 ， 发现违法行为要及时制止 。
“各地可以出台文明旅游条例等地方性法规 ， 将旅游法等国家立法中未规定或规定不具体的内容进一步细化 ， 形成行之有效的生态旅游资源治理办法 。 ”杨洪浦说 。
【法治日报|丹霞地貌景区屡遭刻字，专家建议细化旅游法保护生态资源】作者：刘紫薇 陈 磊


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