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【限塑令】新限塑令：塑料越限越多 成一个难解的“死结”

2019年 ， 平均每小时就有708万件快递发往全国 。 国家邮政局3月27日发布的《2019年中国快递发展指数报告》显示 ， 全国快递业务量累计完成635.2亿件 ， 日均快件处理量超1.7亿件 。
这些快递使用了大量胶带、包装袋等塑料包装制品 。 根据绿色和平等三家环保组织去年发布的报告 ， 快递行业在2018年消耗胶带总长度超过398亿米 。 这些塑料胶带可以缠绕地球近1000圈 ， 2015年这个数字还是425圈 。
【限塑令】新限塑令：塑料越限越多 成一个难解的“死结”
随着居民消费场景的日益丰富 ， 塑料垃圾的战场已经逐渐转移到互联网 ， 电商、快递和外卖行业成为了主战场 。 为解决这些难题 ， 2020年1月19日 ， 国家发改委和生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》 ， 该项新政也被称为“新限塑令” ， 以区别于2008年推出的“限塑令” 。
据央视财经报道 ， 旧版限塑令执行的八年中 ， 全国主要商品零售场所使用的塑料购物袋 ， 共节约了700亿个左右 ， 平均计算下来每年节约87.5亿个 。 但是 ， 仅2015年 ， 全国快递行业消耗塑料袋约147亿个 ， 国内三大外卖平台一年至少消耗73亿个塑料包装 ， 增量远超减量 。
塑料越限越多 ， 成为一个难解的“死结” 。
屡败屡战
改革开放至今 ， 限塑令前后大致历经了三个阶段 ， 政策执行过程中始终伴随着争议 。
1986年 ， 铁路上首次使用塑料快餐盒 ， 因为便利性和价格低廉等特点而受到青睐 。 但大量的白色餐盒被丢弃于铁路沿线 ， 带来了严重的“白色污染” 。 2001年 ， 原国家经贸委发布紧急通知 ， 要求立即停止生产一次性发泡塑料餐具 ， 这是限塑令的最早版本 。
不过 ， 如何对待一次性发泡塑料餐具 ， 政策后来出现过摇摆 。 2013年 ， 国家发改委发布《产业结构调整指导目录》 ， 将其从淘汰类目录中删除 ， 一次性发泡餐具重新合法化 。 不过 ， 今年的新限塑令又再次将其拉入黑名单 。
禁止、松绑政策交替 ， 容易导致限塑效果反弹 。 中国环境科学研究院研究员邓义祥此前撰文称：“由于塑料垃圾管理的问题十分复杂 ， 有关塑料管理的相关法规需要反复论证 ， 出台需要十分慎重 ， 尽可能避免前后不一致的问题 。 ”
声势浩大的全民限塑运动 ， 出现在2007年后 。 2007年12月 ， 国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》 ， 次年5月商务部、国家发改委及工商总局公布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》 ， 这两项专项文件被人们称为“限塑令” 。 限塑令中 ， 最为重要的政策有两条：一是在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋 ， 即日常所说的超薄塑料购物袋；二是实行塑料购物袋有偿使用制度 。
但限塑令执行十余年 ， 效果如何 ， 一直是争议的焦点 。 “旧版新塑令有点按下葫芦起了瓢的感觉” ， 零废弃联盟政策主任谢新源告诉《中国新闻周刊》 ， 限塑令只局限在能提能拎的塑料袋 ， 而超市的塑料托盘、塑料膜、平口袋仍然可以随便使用 。 特别是在很多超市 ， 盛装散称商品的连卷平口塑料袋泛滥成灾 ， 被毫无节制地使用 ， 甚至被很多人成卷地带回家 。 有学者称 ， 这引发了“一定的道德危机 ， 部分消费者在购物时趁机大量撕取免费供应的塑料包装袋 ， 以此来代替有偿使用的塑料购物袋 。 ”
零废弃联盟由全国多家公益组织和公众代表共同发起 ， 致力于推动解决垃圾处理问题 。 团队在工作中发现 ， 政策推行后 ， 大型超市和连锁店执行效果较好 ， 但集贸市场仍是一次性塑料袋使用的重灾区 。 过去12年 ， 各地执法部门每隔一段时间就针对集贸市场开展治理行动 ， 但市场上的不合格塑料袋总是“春风吹又生” 。
“2016年 ， 我们调查发现很少有集贸市场使用达标塑料袋 ， 当时还提出哪个环保组织能把一个集贸市场从不达标转成达标 ， 将给予1万元奖励 。 ”限塑联合调查组发起人姚佳告诉《中国新闻周刊》 ， 但没有人敢接下这个任务 ， 都认为不可能完成 。
经过四年努力 ， 姚佳和志愿者们调查了全国700多个集贸市场 ， 推动100多个市场使用达标塑料袋 ， 同时塑料袋减量相当可观 ， 估算能节省6000万个塑料袋 。 不过 ， 姚佳团队调查覆盖的范围 ， 相比整个中国的集贸市场数量而言 ， 只是沧海一粟 。 以上海市为例 ， 全市就有菜市场989家 ， 微型菜场上千家 。
“中国有这么多的商店、农贸市场、餐饮店、流动摊贩等 ， 环境监管部门要想对塑料袋使用实施有效监管基本上是无法实现的 。 更何况 ， 一些经营者为了招揽顾客 ， 屡屡玩猫捉老鼠的把戏 ， 明着使用收费塑料袋应付检查 ， 暗地里却免费提供不合格塑料袋 。 ”上海对外经贸大学贸易谈判学院讲师杨立民撰文称 ， 集贸市场等场所存在执法监管不能的问题 。
“政府部门的责任规定不清 ， 例如环保部门、市场监督管理部门、农业农村部门、住建部门等在塑料垃圾管理的职责没有清楚的划分 ， 导致监管责任难以落实 。 ”邓义祥认为 ， 过去相关规定过于抽象 ， 多为原则性的规定 ， 对违反规定的行为惩罚措施较少 ， 不易在实际中执行 。
禁止超薄塑料购物袋的政策目标没有完全实现 ， 有偿使用塑料袋也出现了走样 。 在不少媒体的报道中 ， 在初期 ， 超市商场等塑料袋使用量确实出现锐减 ， 但过了一段时间 ， 当消费者对两三毛钱的“收费杠杆”渐渐麻木之后 ， 塑料袋的使用量又开始大量反弹 。 “限塑令”成为现实的“卖塑令” ， 商场通过销售获得了可观收益 ， 成为最大获益方 。 治理成本转嫁给环境 ， 却没有促进塑料袋绿色生产、销售和回收体系的建立 。
政策失效早就引起了决策者的关注 。 2018年初 ， 限塑令推行十周年之际 ， 国家发改委在其门户网站上开展了“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的活动 ， 征集关于禁限管控的意见和建议 。
从意见征求到新限塑令的出台 ， 经历了两年时间 。 “政策制定者起码学了两年塑料知识” ， 一位不愿具名的塑料行业协会人士告诉《中国新闻周刊》 ， 新政在2018年和2019年本来有望出台 ， 但又多次推迟 ， “很多人都在催政策出台 ， 但为谨慎起见 ， 难以像旧版限塑令一样 ， 迅速推出 。 ”
新政基本涵盖了过去几年广受关注的品类：不可降解塑料袋、农用地膜、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品 。 具体应用场景上 ， 商超、集贸市场、快递、外卖等领域为塑料污染治理工作的重点 。
清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》 ， 与以往不同 ， 新政明确设置了完成任务的时间节点 。 针对不同产品和区域 ， 政府分别制定了2020年、2022年和2025年三个时间节点 。
这次新政规格也明显提升 。 去年9月 ， 中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了包括《关于进一步加强塑料污染治理的意见》等十项意见 。 国家发展改革委负责人也曾表示：“中央全面深化改革委员会将制定‘白色污染’综合治理方案列为重点改革任务 。 ”
新场景成新战场
限塑新政 ， 对于快递和外卖行业给予了重点关注 。
绿色和平、摆脱塑缚、中华环保联合会等三家环保组织联合发布的《中国快递包装废弃物生产特征与管理现状研究报告》显示 ， 中国电商“双十一”购物节2009年启动 ， 历经七年时间 ， 交易额于2015年首次突破千亿元规模 ， 2019年突破4000亿元 。 在快递包装材料中 ， 塑料类包装材料使用85.18万吨 ， 占快递包装材料总重量近百分之十 ， 但塑料用品回收难度远超纸质类 。
针对快递塑料包装存在的问题 ， 新政提出从部分省市试点逐步扩展到全国：“到2022年底 ， 北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等省市的邮政快递网点 ， 先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等 ， 降低不可降解的塑料胶带使用量 。 到2025年底 ， 全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等 。 ”
相比快递 ， 外卖领域的监管难度更大 。 移动互联网大数据监测平台Trustdata发布的数据显示 ， 预计2019年中国外卖行业交易额将达到6035亿元 ， 同比增长三成 ， 继续保持快速增长态势 ， 同时带来的是海量塑料垃圾 。
绿色和平调查发现 ， 平均每单外卖会消耗3.27个一次性塑料餐盒（杯） 。 以美团为例 ， 美团外卖是国内最大的外卖平台 。 去年7月27日 ， 美团网创始人王兴在微博发文称 ， 美团外卖单日完成订单数量突破3000万 。 就此推算 ， 仅美团外卖一家 ， 日订单就能消耗超过9000万个一次性塑料包装 。
【【限塑令】新限塑令：塑料越限越多 成一个难解的“死结”】对于外卖行业存在的问题 ， 新政提出 ， 全国范围餐饮行业将在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；从地级城市到区县 ， 餐饮堂食服务将逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具 。 到2025年 ， 地级以上城市餐饮外卖领域 ， 不可降解的一次性塑料餐具消耗强度下降30％ 。
2017年9月 ， 环保组织重庆绿联会起诉饿了么、美团和百度外卖三家平台 ， 理由是外卖产生的垃圾造成了严重的环境破坏 ， 要求三家平台为此承担责任 。 此后 ， 美团与饿了么相继在下单确认页添加了“无需餐具”备注选项 ， 并制定了中长期的环保计划 ， 但效果并不显著 。
饿了么相关负责人告诉《中国新闻周刊》：“我们虽然能够倡导商户减少使用一次性塑料餐盒、倡导用户选择无需餐具 ， 倡导用户餐后进行正确的垃圾分类 ， 但始终不能够以强制手段制约商户和用户 。 ”
“目前 ， 国家还没有出台专门的法律法规 ， 电商平台不能强制商家使用何种包装制品 ， 也无权通过协议的方式强制推动使用环保塑料制品 。 ”京师杭州电子商务法律事务部副主任郭虎告诉《中国新闻周刊》 。
这也意味着 ， 电商平台和外卖平台 ， 既缺乏约束入驻商家的手段 ， 自身也缺乏约束的动力 。 清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》 ， 快递外卖等新型产业难度在于 ， 政策制定者处于两难之间：是鼓励企业提出解决方案 ， 还是政府采取强制措施？如果采取强制措施 ， 又会担心影响产业发展 。
数据不透明 ， 也是治理的困扰之一 。 对于外卖带来的塑料消耗问题 ， 美团与饿了么等平台都分别制定了环保计划 。 不过 ， 没有任何一家平台详细公布过塑料包装的使用数量和减量情况 。
绿色和平塑料项目主任唐大旻告诉《中国新闻周刊》：“餐饮包装用量是商业机密 ， 商户不愿提供给平台 。 但是 ， 没有具体消耗数据 ， 政府就很难做出科学决策 ， 行业首先需要建立一个数据统计体系 。 ”
“叫好不叫座”的可降解
今年以来 ， 海南赛高新材料有限公司副董事长刘伟频繁前往机场迎接客户 。
公司现在可以说是炙手可热 ， 开会 ， 接待客户、政府领导成为常态 。
公司受到热捧的原因是 ， 赛高新材料是目前海南唯一可生产生物降解材料的企业 。 海南去年出台《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》 ， 从“限塑”到“禁塑” ， 以负面清单的形式拒绝“白色污染” 。 从今年4月起 ， 海南重点行业和场所将逐步跟塑料袋、外卖盒等一次性不可降解塑料制品说再见 。
禁塑工作是海南自贸区建设的12个先导性项目之一 。 在禁塑后的产品供应上 ， 全生物降解塑料制品、纸制品、布制品等产品可以作为一次性不可降解塑料制品的替代品 。 可降解塑料制品进行替代的可行性最大 ， 也最受关注 。
国内最早一批进入可降解塑料制品行业的公司出现在1999年 ， 刘伟2006年入行 ， 算是国内第二批从业者 。 但是 ， 可降解塑料制品叫好不叫座 ， 一批批企业进入 ， 但存活下来的没有几家 ， 刘伟和公司也经历了漫长的痛苦期 。 在他看来 ， 这个行业最大的困境在于市场容量小 ， “到2008年 ， 公司技术已经成熟 ， 面临的主要挑战是市场接受程度低 ， 老百姓认为这种产品贵 。 ”
“超市卖普通塑料袋能赚钱 ， 但卖降解塑料袋却赚不了钱 。 如果要增加消费者购买成本 ， 超市也会顾虑客流量减少的问题 。 农贸市场更不可能用 ， 菜一块钱一把 ， 袋子就两三毛钱 ， 占销售成本的两三成 。 商贩送不起 ， 顾客也不愿意掏钱 。 ”刘伟无奈地说 。
但实际上 ， 可再生塑料袋虽然比普通塑料袋贵 ， 但并没有想象中那么利润丰厚 。 刘伟告诉《中国新闻周刊》：“可再生塑料行业没有暴利 ， 按照利润率来算的话 ， 有可能还不如普通塑料袋 。 这是加工企业的特点决定的 ， 企业只是收一点加工费 。 ”
实际上 ， 海南并不是第一个全面推广可降解塑料袋的省份 。 吉林省从2015年1月1日起 ， 要求在全省范围内禁止生产、销售和提供不可降解塑料购物袋、塑料餐具 ， 对可降解塑料制定了专门的标准规定 。 对于违反规定的企业和个人 ， 将分别处以最高3万元和最高200元的罚款 。
吉林最早吃螃蟹的禁塑措施当时引起全国关注 ， 不过从执行效果来看 ， 并没有达到目标 。 去年5月 ， 零废弃联盟在吉林省长春市调研发现 ， 当地禁塑和可降解推广情况不如人意 。 谢新源介绍 ， 长春市一家产业园共引进过9家生物可降解公司 ， 截至去年5月下旬 ， 3家已经倒闭 ， 3家已长期处于停产状态 ， 还在运转的3家企业或者依靠出口 ， 或者处于持续亏损状态 。
上述企业工作人员告诉零废弃联盟 ， 造成这种现状主要是由于吉林省市场上可降解袋实际推广力度不够 ， 需求量低 ， 企业无法获得足够订单保证运营 ， 而政府在招商前期给予的一些利好政策 ， 如财政补贴和免费厂房等 ， 也逐渐取消或减少 ， 导致企业无法实现盈亏平衡 。 同时 ， 一小部分企业也有骗取政府补贴的嫌疑 ， 在长春市政府招商前期进入园区 ， 获取补贴后并不实际运营 。
长春市执行了5年禁塑令 ， 消耗了大量行政成本 。 据中央广电总台国际在线的报道 ， 从实施禁塑令开始至2018年9月 ， 长春市工商局共出动执法人员37380人次 ， 出动执法车辆12460台次 ， 下达责令改正通知书1350份 ， 行政约谈326次 。
但效果却差强人意 ， 禁塑令基本落空 。 零废弃联盟在长春市最大的光复路批发市场 ， 调查了18家塑料袋批发店铺 ， 8家售卖传统塑料袋、5家有传统塑料袋和假可降解袋 ， 仅5家有可降解袋售卖 。 在消费端 ， 零废弃联盟调研中发现 ， 仅40.95％的商铺提供可降解塑料袋 ， 53％的公众明确表示不知道如何区分 ， 仅有不到1.4％的公众表示自己会将可降解袋跟易腐垃圾协同处理 。
地方全面禁塑的尴尬之处在于 ， 市场的巨大需求无法满足或替代 。 谢新源认为 ， 吉林的案例出现了三重困境：使用普通塑料袋很难禁绝 ， 伪劣可降解塑料袋鱼目混珠 ， 更大的问题是可降解塑料袋难以得到真正降解 ， “一半的居民用可降解袋 ， 另一半不用 ， 这样就很糟糕 。 可降解塑料袋堆肥降解过程中 ， 如果混入不可降解塑料袋 ， 就达不到降解效果 。 ”
“垃圾堆里不存在普通塑料袋 ， 可降解塑料袋堆肥效果才有保障 。 否则 ， 两种塑料袋混在一起 ， 使用可降解塑料袋就完全没有了意义 。 ”刘伟坦言 。
可降解塑料行业在国内发展已经超过20年 ， 但是却迟迟不能大规模推广 。 江南大学包装工程系教授、国家轻工业包装制品质量监督检测中心副主任王军告诉《中国新闻周刊》 ， 全球产能只有百万吨级别 ， 可降解塑料制品存在产能不足、成本高、可加工性差的问题 ， “新政尝试在某个场景将可再生塑料真正应用 ， 但效果如何 ， 现在还难下结论 。 ”
可降解材料是否是解决白色污染的终极方案？王军告诉《中国新闻周刊》：“可降解不等于真降解 。 可降解塑料袋回收后 ， 需要堆肥处置 ， 不是说扔在地上就能降解 。 如果可降解材料不能够大范围、集中化和规模化应用 ， 它也会变成一次性塑料袋 。 ”
源头和终端是短板
“塑料袋最大的问题是用完就被扔掉 ， 没有被当作资源性产品回收使用 ， 生命周期非常短 。 ”中国合成树脂供销协会塑料循环分会秘书长蒋南青告诉《中国新闻周刊》 。
“不是说这些塑料产品有什么问题 ， 而是使用方式不合理 。 ”王军说 ， 现在的塑料产品基本是一次性使用 ， 没有考虑到可回收性 ， 回收渠道不健全 ， 回收效率和价值比较低 。 塑料产品用完后 ， 会采取丢弃或者掩埋的方式处理 ， 对环境造成危害 。
为此 ， 今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生产、流通、使用、回收处置等环节的管理制度 ， 有力有序有效治理塑料污染 。
“与之前相比 ， 新限塑令的进步在于 ， 着眼于整体塑料循环产业链的构建 。 提出了构建塑料回收管理体系和步骤 ， 从不同的层面上发力 ， 比如规范企业的生产 ， 健全垃圾回收体系等 。 配套的监管、政策和科技研发方面也有了比较全面的框架和体系规划 。 ”蒋南青此前撰文称 。
蒋南青在2018年9月离开联合国环境署 ， 进入塑料再生行业 。 她告诉《中国新闻周刊》 ， 塑料新政属于指导性的意见 ， 各地还需要根据实际情况出台相应政策 。 她建议 ， 要落实生产者责任制 ， “生产企业要负责塑料的弃置、报废 ， 不能只让回收企业掏钱去做 。 ”她举例 ， 欧盟为再生资源建立了独立回收体系 ， 体系的运营费用由生产商和市政一起承担 ， 生产者不仅包括可口可乐、雀巢这样的品牌商 ， 也包括塑料产业上游的化工企业 。
2019年5月 ， “欧盟版禁塑令”正式生效 ， 规定到2021年将禁止使用有替代品的一次性塑料产品 ， 例如塑料吸管、一次性餐具、棉签等 ， 而成员国需要在2029年之前实现回收90％饮料瓶的目标 。 并且欧盟还全面禁止了氧化式可降解塑料的生产和使用 。 欧盟塑料法案也要求企业承担生产者延伸责任（EPR） ， 对一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承担经济责任 。
回收体系的脆弱 ， 一直是中国塑料垃圾顽疾的症结之一 。 “资源回收利用出台过明确规划 ， 指明如何解决塑料回收利用难题 ， 但一直就没有很好的落地方案 。 ”蒋南青说 。
2017年禁止废塑料进口后 ， 国内塑料回收体系进行了一轮洗牌 ， 面临着回收体系重建难题 。 蒋南青介绍 ， 塑料产业最上游的原材料——原油价格非常低 ， 最近每桶价格是20多美元 ， 随着中国石化产能不断扩张 ， 原生塑料越来越便宜 。 相比之下 ， 由于旧塑料回收成本高 ， 再生塑料比原生塑料还要贵 ， 很少人会选择回收塑料袋等产品 ， 导致难以建立回收体系 。
“新政意义重大 ， 但在实操层面上能有多大效力 ， 还要再观察 。 ”唐大旻告诉《中国新闻周刊》 ， 业内环保组织和专家学者更关注和期待配套政策 。
在很多业内人士看来 ， 经过了旧版限塑令的12年曲折探路 ， 落实新限塑令和减少塑料袋的使用 ， 不能再重复完全依靠消费者“自觉”或超市“有偿使用”的简单治理思维 。 缺少相关制度配套 ， 单纯依赖采取“经济杠杆”进行调控 ， 而不打通限塑链条的全部环节 ， 永远解不开越限越多的死结 。
蒋建国认为 ， 塑料垃圾治理还要从源头控制 ， 先理顺哪些企业在生产超薄塑料袋 ， 是正规企业还是小作坊 ， “像以前整治地条钢一样 ， 只有把非法地条钢生产企业抓住 ， 才可以切断流通渠道 。 ”
【【限塑令】新限塑令：塑料越限越多 成一个难解的“死结”】可替代也不是一劳永逸的方案 ， 甚至有人担心 ， 会出现用一种塑料污染替代另一种塑料污染的局面 。 作为可降解塑料制品生产商 ， 刘伟认为 ， 不管什么替代品 ， 都不是真正环保 ， 都有碳排放 ， “减量才是真正的环保 ， 我们非常坚信这个理念 。 ”


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