经济日报：健康码与国家治理现代化疫情|大数据|国家治理现代化

周末北京阳光灿烂，我也终于从“宅家”的状态转换到“咖啡馆”状态。而在从家到咖啡馆一路上，已经历了三次体温测量和信息申报，最后一次，当Costa咖啡馆的工作人员要求在记录表上登记身份证号码时，我拒绝了。我完全可以理解，在疫情结束之前，任何一个人都可能是病毒携带者，因此，盘查、核验，甚至封闭就不可避免。但这并非没有成本。然则，有没有更高效的治理方法？

“健康码”的出现

最近，便利人们通行的“健康码”由深圳、杭州肇始，迅速向全国200余个地区推广，迄今业已覆盖公交地铁、社区、写字楼、医保支付、商场超市、机场车站诸多场景。作为一种数字化防疫措施， “健康码”以真实数据为基础，由申请人自行网上申报，经后台审核后，即可生成属于个人的二维码，从而实现通行证电子化。

健康码是一次崭新的尝试。 2月9日，深圳全面实施人员通行认证管理措施，居民进出小区需出示通过微信小程序“深i您”、“i深圳”公众号等平台自主申报获取的腾讯健康码，深圳也成为全国首个疫情期间凭“码”出行的城市。随后，腾讯健康码在广东、四川、重庆、云南、黑龙江等多个省份以及深圳、大连、台州、常州、鄂尔多斯等城市陆续上线。 2月11日，阿里也在杭州推出相关服务。 2月16日，为助力各地区疫情精准防控和分类有序复工复产，在国务院办公厅电子政务办的指导下，腾讯、阿里等企业参与全国一体化政务服务平台疫情防控健康信息码建设。腾讯即将推出国家政务服务平台微信小程序防疫信息服务。

任何新生事物均会引发争议，在此特殊时期，更是如此。而要深入理解“健康码”的优点和可能的不足，我们不妨跳出技术层面，站在国家治理能力现代化的宏观视角细加检视。

经由健康码的数据化治理

黄仁宇在《万历十五年》一书中曾指出：“数目字管理”不力是导致传统中国治理无能为力的核心所在。倘若说在黄先生的语境下， “数目字”主要是指基于财务数据、经济数据、统计数据等数值和量值的“定量小数据” ，那么，在文字、声音、图像、视频，乃至客观世界的一切都正在或即将被数据化的时代，我们可以用“数据化治理”来取代这一概念。用国务院《促进大数据发展行动纲要》的表述，就是要建立一个“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的政府管理机制。

在瞬息万变的疫情中，数据化治理不但可以促进公共服务的个性化、便捷化，降低民众的合规成本和过犹不及的行为管制，而且，能增强行政决策的回应化和智能化，帮助政府依据人口、发病等各项情况综合研判，科学划分疫情风险等级，制定差异化的防控策略和经济社会秩序恢复措施，杜绝“一刀切” 。而这，正是“健康码”的意义所在。

但另一方面，透过数据化治理的棱镜，也不难发现健康码的缺陷。首当其冲的就是数据质量问题。正如数据业界的俗语——“垃圾进，垃圾出”（Garbage　in ，　Garbage　out）所言，只有基于完整、一致、准确、有效和及时的数据输入，才能有有效的数据化治理。对健康码的批评之一，便是健康状况等大量关键信息均是个人自行申报，难免稂莠不齐，更有少数人故意隐瞒病情，无怪乎被人批评为“形式主义” 。其次是数据孤岛问题。由于不同地域、不同职能部门之间的数据缺乏共享，健康码难以跨地域、跨场景的使用。最后是数据黑箱问题。尽管开发者已经给出了判断的空间、时间、人际关系、健康状况等四个维度的标准，但网络上“我的绿码为什么变成了黄码？”“温州返杭的给绿码，我诸暨的给红码”“一家三口情况一样，一更新就我变红码”的吐槽仍屡屡出现，更有不少质疑直指代码生成缺乏科学依据。

经济日报：健康码与国家治理现代化。上述问题并非不可解。首先可以强化个人数据提供的真实性义务与责任。根据《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情　切实保障人民生命健康安全的意见》，患有或者疑似患有新型冠状病毒感染的肺炎，故意隐瞒病情，拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，将依法承担责任。但这只是事后措施。实际上，数据质量的完善还可以通过提升数据多样性来实现。大数据所具有的巨大规模（volume）和种类繁多（variety）的特征，可以交叉比对、聚类回归，纠正数据错误，消除噪音数据。显然，如欲健康码发挥作用，就必须扩大其数据来源，汇聚公共交通数据、医院诊疗数据、行为轨迹数据、家庭人口数据、职业数据等与个人健康状况相关的数据，实现对个人疾病情况的精准画像。而这迫切要求打破数据分割，一方面推动数据在政府内部的跨部门、跨地域共享，另一方面推动政府数据开放，利用社会力量发掘数据多维度价值。比如，广州市政府和腾讯云推出的穗康码进行了有益的尝试，广州的穗康码不仅把人和健康信息关联起来，还把人和小区，人和学校，人和企业，人和交通工具等都关联起来，在城市流动化治理中更精准。最后，健康码与个人行为自由休戚相关，为回应民众诉求，亟待增强其透明性和可责性。为此，健康码主管政府机关应更细致地说明数据使用和算法逻辑，对于异议者，可以运用技术手段展示相应数据变化对结果的影响，从而取信于人。

经由健康码的流动化治理

世界卫生组织报告总干事高级顾问布鲁斯·艾尔沃德在考察中国疫情处置工作后指出：中国各地因地制宜地利用古老的围堵策略，这有效降低了人传人的概率。的确，这种地区与地区隔离、人与人隔离的做法延续了我国长久以来的管理制度和官僚体制， “全政府、全社会”的治理中甚至依稀有秦代“保甲制”的影子。在当代网格化治理的背景下，工厂、学校、村委会、街道办，甚至是写字楼、住宅小区等各个基层组织，都承担着层层下压的政治任务，对外尽可能封闭，对内则尽可能限制，以达到“管好自己人，看好自己门”的目的。

然而，要使“封闭”真正发挥实效，就必须以“人员固定”为基础。一旦人员发生流动，相关基层组织就不得不重新对人员身份进行认证和再次赋权或控制，以防人员脱轨。由此可以理解，当我从家来到咖啡馆，不得不重复地填报各种表格、提供数据，以证明我与人无害。多个网格的交叉管理，既增加了出错的几率，也带来个人数据泄露和滥用的风险。显然，在人员流动的环境下，传统的固态治理不但是低效的，而且是无效的。

中国已经进入了“流动性社会”（mobilesociety）。这是一个以巨量、高频的人员、资金、知识、数据流动为基础的社会。在被称为“最大规模的人类迁徙”中，高达30亿人次参与了2019年春运。北京、上海、深圳、杭州等城市与其他城市或地区广泛联系，乃至成为全球城市体系中的关键节点。当前，疫情趋缓，城—乡、城—城、国—国之间人、财、物流动是各地复工复产的前提。传统“固态化治理”如何向“流动化治理”转变，正是健康码所力图解决的问题。

流动化治理摆脱了地域制约，依赖信息技术将线下治理转移到线上，通过网络平台将各个利益相关者组织起来。与传统治理不同，流动化治理既充分保障流动人员的治理权，强调本地人与外地人之间的共享和参与，又强调政府对地域内外权力和资源的整合，将治理的重点放置在城市内部、城市之间，以及不同组织之间的网络联系上。

流动化治理为健康码的正当性提供了坚实基础，同时也为其发展指明了方向。一方面，健康码不针对特定地区的所有人群，有效防止特定地域人群的污名化，但仍申请人权利保障仍有不足，其颜色分类和行为限制可能在事实上造成歧视。为此，有必要将健康码视为应急状态下的临时性措施。在未来，健康码可以纳入日常社会治理，弱化其监控和管理职能，增强公共服务色彩，尽可能成为技术为公众赋权的工具。另一方面，健康码应当成为智慧医疗的探索者。冠状病毒战役之后，亟待借鉴欧盟公共数据空间战略，在部门之间、地域之间建立数据共享库，通过打通信息传递的层级促进数据协同，提升医疗系统的可获得性、有效性和可持续性，从而为预防、检测和治疗疾病提供助力。不仅于此，在“政府即平台”理念下，重大社会问题的化解离不开社会力量的引入。健康码恰恰体现出腾讯、阿里等平台型企业的价值，它们正逐渐成为我国综合性、立体化、多层次治理体系中不可或缺的一部分。

本次疫情为我国国家治理提出了新挑战。后工业化的网络社会亟待从数字化和流动化的角度重塑我国的治理体制，健康码正是这样一次尝试。毋庸讳言，它并不完美，我们期待着它不断迭代，以小博大，久久为功。

经济日报：健康码与国家治理现代化。（作者：许可，系对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任）