【改革】四川乡镇改革，政府“神经末梢”能否降低行政成本？( 四 ) 神经末梢|乡镇|改革|四川|行政成本|政

赤城镇党委书记姜文认为，乡村空心化加剧耕地的荒废，缺失人的要素，使得产业发展困难重重，也给基层治理带来挑战。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，乡村空心化是中国城镇化过程中非常痛苦的过程，面对空心化难题，中西部乡镇除了“抱团发展”没有更好的办法。

武汉大学社会学院院长贺雪峰则认为，除了少数城关镇、工业重镇和交通区位好的商业重镇，中西部地区农业镇大多很难做大做强。空心化加剧，又使得农村留守的人本身就成为问题，在农村剧烈的转型时期，问题随时随地产生，基层治理面临比过去更剧烈、更复杂的变局，必须要政府更多的介入。

在汪玉凯看来，县域经济和乡镇经济是“跷跷板”的关系，让乡镇政府完全放弃经济职能，转向公共服务和基层治理是不太可能的。汪玉凯认为首先应加强县域经济的统领作用，这样乡镇才有更多的精力去注重治理。

然而随着乡镇的撤并重组，合并后的乡镇管辖的区域面积扩大、人口规模增加，也加大了治理的难度。同时乡镇撤并所带来的行政成本的降低和行政效率的提升效能也有待评估。

前几轮的乡镇撤并，江苏、山东、浙江等省都将机构精简、提高行政效率列为乡镇行政区划改革的核心目标，苏鲁浙三省平均裁减机构比例达20％以上，精简人员比例超40％。

根据江苏省所做的一项抽样调查显示：所调查的116个乡镇中，行政工作效率有较大提高的有16个，占 13 ％；有些提高的有65个，占56％；其余35个乡镇的工作效率则有不同程度的下降。在经济欠发达地区，乡镇撤并后出现了乡镇减少与机构臃肿同时存在的局面。有的乡镇撤并后，一个乡镇正副书记和乡镇长人数达到二十多人，人浮于事，大大降低了乡镇行政运行效率，也增加了行政成本。

贺雪峰认为，乡镇的基层建制的基本原则，就是“以不变应万变” ，不能通过合并乡镇，来削减基层行政干部配备，而乡镇管理面积的扩大，会使得乡镇在必要时增加管理层级。

在贺雪峰看来，前几轮乡镇撤并分分合合，鲜有成功案例，是因为城市化进程之下，农村人口虽然在减少，但地域面积和行政事务并没有减少，国家的投入还在大幅增加。

“我们没必要通过减少行政建制来应对农村人口的减少。 ”他认为，关键是要有效降低行政成本。