城市高质量发展亟需制度创新( 三 )
居民身份差异化的城乡“二元”户籍制度 ， 通过改革 ， 使得农民可以在“有效调控”下进入城市 ， 根据需要进入工业 ， 成为城市化工业化的人口和劳动力资源 。 但是 ， 由于户籍身份限制 ， 他们不能与具有城市户口的居民享有同等的包括教育、医疗、住房、社保等城市服务 。 这就在客观上降低了城市规模扩张所必需的公共服务成本 。 土地公有制度下对农村集体土地的征占 ， 可以非常廉价、便捷地实现 ， 通过土地财政为城市基础设施建设筹集了必要的资金 。 优质教育、医疗和科技资源集中在省级城市、省会城市、副省级城市 ， 也有经济学上的聚集效应、规模效应；各种园区设在大城市 ， 也是因为这些园区所需的人才、资金、技术 ， 乃至于基础设施投入 ， 获取相对便捷、成本相对较低 。 而这种集中 ， 又进一步强化了大城市的中心地位 ， 而县和乡 ， 在制度上没有城市建设的规定 ， 这也是为什么在同一层级下 ， 也要县改市（区）、乡改镇（街道）的内在动因 。
然而 ， 在这样的制度下开展的城市化进程 ， 有速度但并不意味着有品质 。 因为农业转移人口没有完全融入城市 ， 农民工没有市民化 ， 并非完全意义上的城市化 。 城市扩张的低成本 ， 实际上是通过户籍制度转嫁给没有城市户口的农业转移人口了 。 “城乡二元”转移到城市的“户籍二元” ， 农民工的孩子不能就近入学 ， 社保待遇不均等 ， 亟需通过改革加以改善；行政层级高的城市对层级低的城市的虹吸造成的“大城市病”、区域发展不平衡、乡村振兴乏力的困境 ， 是城市高质量发展必须解决的问题；户籍和土地公有制度对一部分社会群体和成员造成的利益损失没有得到相应的补偿 ， 也是一个需要吸取的教训 。
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