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超1/4煤炭矿区突破生态红线，国家能源局被点名批评

摘要：生态环境部近日通报的一则警示案例 ， 点名批评国家能源局及多家煤矿 ， 引发行业关注 。
超1/4煤炭矿区突破生态红线，国家能源局被点名批评
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“9月20-24日 ， 中央第六生态环境保护督察组下沉山西霍东矿区开展现场督察 。 督察发现 ， 国家能源局审核把关不严 ， 山西霍东矿区总体规划中缺乏对泉域保护的要求 ， 矿区部分煤矿违规超采甚至无证开采岩溶地下水 。 ”生态环境部近日通报的一则警示案例 ， 点名批评国家能源局及多家煤矿 ， 引发行业关注 。
通报显示 ， 霍东矿区属于《全国主体功能区规划》确定的限制开发区域 ， 水环境敏感 。 但该矿区涉及的26家煤矿中 ， 有22家均存在开采岩溶水行为 。 其中 ， 6家煤矿在无取水许可的情况下 ， 2018年以来非法开采岩溶水超60万立方米；16家煤矿虽有取水许可 ， 但其中11家存在超采行为 ， 占比近七成 。 究其原因 ， 督察组将根源指向矿区总体规划 。
规划作为基本依据 ， 非但未能发挥指导作用 ， 反而因不科学、不合理 ， 埋下严重隐患——采访人员了解到 ， 在国内煤矿开发领域 ， 上述情况并非个案 ， 且煤炭矿区规划现存的问题远不止于此 。
“直接而罕见地将板子打在国家能源局身上 ， 足见规划问题的严重性”
霍东矿区总规划面积约4110平方公里、煤炭资源总量366亿吨 ， 既是全国14个大型煤炭基地——晋中基地的重要组成 ， 也是《全国矿产资源规划（2016-2020年）》划定的国家规划矿区之一 ， 被列入重点监管区域 。
【超1/4煤炭矿区突破生态红线，国家能源局被点名批评】除身份重要外 ， 霍东矿区还是生态环境敏感区域 。 据悉 ， 霍泉是山西19个岩溶大泉之一 ， 肩负当地农业灌溉、饮用水源等重任 ， 埋深大于500米的地下岩溶水是其主要补给水源 。 早在1998年 ， 《山西省泉域水资源保护条例》就已明确 ， 泉域重点保护区内禁止打井 ， 重点保护区以外范围应控制岩溶地下水开采 ， 对取水实行总量控制 。
采访人员了解到 ， 霍东矿区与霍泉泉域的重叠区域内共有26家煤矿 ， 除3家未生产、1家未开采岩溶水外 ， 其余22家均存在开采行为 。 督察发现 ， 6家煤矿在未取得取水许可的情况下 ， 2018年以来非法开采岩溶水超60万立方米 。
其中 ， 仅冀中能源邢矿集团下属的老母坡煤业一家 ， 非法开采量就达25万立方米 。 16家已有取水许可的煤矿中 ， 11家存在超采行为 ， 2018年以来超采量近100万立方米 。 其中 ， 长治沁新煤矿仅2018年就超采12.5万立方米 ， 是许可取水量的2.7倍 。 由于煤矿地下水过度开采 ， 在一定程度上加剧了水质及水位的下降趋势 ， 对霍泉出水量造成不利影响 。
对此 ， 督察组将原因归结于矿区总体规划不到位 ， 并重点指出国家能源局把关不严 。 “霍东矿区与霍泉泉域重叠区域达360平方公里 。 2015年 ， 地方上报的矿区总体规划未提及霍泉泉域保护 。 当年 ， 国家能源局在批复时没有提出异议 。 2016年12月 ， 矿区总体规划环境影响报告书的审查意见指出这一问题后 ， 国家能源局未跟进指导 ， 有关地方未及时督促落实《山西省泉域水资源保护条例》相关要求 。 ”
“此前 ， 中央环保督察更多的是涉及地方及企业 ， 此次则是直接而罕见地将板子打在国家能源局身上 ， 足见规划问题的严重性 。 ”中国煤炭建设协会副理事长兼秘书长徐亮表示 ， 矿区总体规划是规范煤炭开发秩序的指导性文件 ， 对于保护和合理开采利用资源具有重要意义 。 “规划不到位 ， 相当于第一步就出现问题 ， 由此产生的连锁反应影响最大 。 ”
“全国至少1/4的现存矿区压着生态红线 ， 没有主动避让或者打擦边球”
根据《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》（下称《规定》） ， “经批准的矿区总体规划 ， 是煤炭工业发展规划、煤矿建设项目开展前期准备工作和办理核准的基本依据” ， 其重要性不言而喻 。 但据多位人士证实 ， 除了此次通报反映的“把关不严”问题 ， 矿区规划还存在一系列环境管理隐患 。
徐亮称 ， 煤炭开发易对土壤及植被、地表及地下水、大气环境等造成影响 ， 进而带来矿区生态平衡及稳定性问题 。 在规划阶段明确生态环境修复与治理 ， 直接关系到矿区的发展布局及开发强度 ， 旨在杜绝煤炭开采破坏环境的现象 。 “虽然目前环保‘帽子’扣得很大 ， 但各地在规划编制 ， 尤其是在环境管理中 ， 却存在宽严、尺度不一等情况 ， 建设项目环评‘未批先建’不在少数 。 ”
另有熟悉情况的人士表示 ， 按照要求 ， 需对煤炭矿区总体规划开展环评工作 ， 并在规划审批前 ， 向国家能源局提交环评报告书 。 然而 ， 规划审批部门长期未将环评作为审批决策的依据之一 。 “例如 ， 有的项目直到动工建设时才补做规划环评 ， 有的项目没有依法开展规划环评就批准实施 ， 这都使得环境管理十分被动 。 ”
“我们在给矿区规划做环评时 ， 最大感受就是责任主体的‘三线一单’（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）意识淡薄 ， 从规划一开始就未将生态环保优先真正落到实处 。 ”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登坦言 ， “目前 ， 全国至少1/4的现存矿区压着生态红线 ， 没有主动避让或者打擦边球 。 有的煤矿为了满足开发条件 ， 甚至在规划阶段反过来倒逼地方政府调整红线 。 ”
“无论是主管部门还是矿区责任主体 ， 都没有将总体规划作为建设开发的依据”
“我们常说规划先行 ， 但现有《规定》发布已近10年 ， 无论是主管部门还是矿区责任主体 ， 都没有将总体规划作为建设开发的依据 。 实际上 ， 矿区规划更多作为框架性、方向性指引 ， 既没有相应的配套政策 ， 也不具备强制执行力 。 ”徐亮进一步称 ， 尽快完善规划编制、审批、实施等工作 ， 尤其是补齐环境管理短板 ， 必要且迫切 。
徐亮称 ， 以矿区为单位 ， 一般应由1-2个责任主体进行开发 。 但目前 ， 大部分矿区未能明确开发主体 ， 导致规划方案缺乏落实主体、难以有效实施 。 “建议在政策层面 ， 首先明确矿区总体规划的强制性 。 一旦确定 ， 必须按照要求逐级上报、备案并明确开发主体的环保责任 ， 开采生产严格遵循规划 ， 主管部门严格细化监督 。 ”
同时 ， 矿区规划也需要“分类” 。 徐亮表示 ， 由于矿区总体规划项目繁多、内容丰富 ， 不宜全部交由某一个部门进行管理 。 “例如 ， 在国家能源局牵头下 ， 可按照专业划分到不同部门实施监管 ， 让专业的人做专业的事 ， 各司其职、提升效率 ， 避免粗放管理 。 ”
中国矿业大学教授常江也称 ， 不同煤炭矿区的资源禀赋、自然条件等各有不同 ， 对生态环境的要求及开采影响也存在巨大差异 。 对此 ， 建议推进分区管理 ， 加强矿区规划环境管理的差别化指导 。 “规划不仅仅是某一个矿区的事情 ， 也不可能按照一套模式执行 。 根据产业准入、环境承载能力、生态修复要求等现实条件 ， 责任主体、行业主管部门及地方政府应打破条块、利益分割 ， 共同推进矿区规划及其环境保护的精细化管理 。 ”
上述业内人士还提出 ， 鉴于煤、电、焦、化一体化是今后相当长一段时间内矿区的发展方向 ， 建议考虑编制包括煤炭开发及下游煤电、煤化工等产业发展在内的综合性规划 ， 加强规划衔接 ， 预防长期性、累积性不良环境影响 。


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