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京津|京津冀蓝皮书：三地区域协同治理存在六方面短板

首都经济贸易大学、社会科学文献出版社日前共同发布了《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2020）》 。 蓝皮书分析指出 ， 京津冀区域协同治理在跨区域地方政府协作、产业链协同治理、交通联系等六方面存在短板 。
第一 ， 三地区域协作网络综合密度不高 ， 跨区域地方政府协作程度亟待加强 。 
根据蓝皮书 ， 京津冀地方政府整体协作网络密度仅为0.4789 ， 处于中游水平 ， 区域合作强度仍待提升 ， 主要表现为跨区域合作不足 。 蓝皮书主编、首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林告诉北京日报客户端 ， 根据凝聚子群分析 ， 京津冀隶属不同行政属地的主体协作不密切 ， 区域间协作治理主要表现为同一行政区域内部的区级或地级、市级政府间的相互协作 ， 而跨区域的地方政府合作主要聚焦“通武廊”以及通州和“北三县”等地理邻近区域 ， 依托经济关联的跨区域合作主要为以北京非首都功能疏解为核心的行业疏解合作治理行为 ， 尚未形成依托区际经济联系的主体自发式治理模式 。 特别是天津大部分区的协作表现处于中下游水平 ， 重点协作领域的参治程度较低且过于分散 ， 制约了京津冀地方政府实现协同治理 。
第二 ， 三地尚未形成梯度化的产业链协同治理体系 。
对标《京津冀协同发展规划纲要》中对三地的功能定位 ， 三地尚未形成产业有序分工协作的链接格局 。 一是缺乏基于主导产业及其产业链的顶层设计和专项规划 。 叶堂林说 ， 《京津冀协同发展规划纲要》虽将产业升级转移作为京津冀协同发展需要率先突破的重点领域 ， 但未就京津冀产业协同中的重点产业及其空间布局进行顶层设计 ， 导致三地在主导产业选择上具有趋同性 ， 阻碍了产业链的区域空间布局 。 三地只做产业发展规划 ， 未形成基于产业链各环节的规划 ， 虽都将战略性新兴产业和高技术产业作为各自的主导产业 ， 但未能形成基于主导产业的产业链分工 。 二是三地政府产业协作治理模式尚未形成 。 三地在跨界产业园区管理及产业链布局中 ， 政府部门协商时间长、决策成本高 ， 制约了产业落地和产业链的区域内布局 。 以京津合作示范区为例 ， 作为京津两市合作共建的重要“飞地”园区 ， 其社会管理权责移交、管理机构设立、财税体系设置、人才落户政策以及京津两市合作重点产业等社会管理体制一直不够清晰 ， 企业用房、员工住房、员工子女教育、高端和特殊人才引进等政策不明晰 ， 缺乏吸引力 ， 导致企业不愿意在津冀设立分支机构 。 三是营商环境较差 ， 难以形成“国企+民营经济”相互耦合的产业格局 。 京津冀产业链中国企、央企等比重较大 ， 民营企业和中介组织发展不足 ， 导致整个产业链缺乏活力和弹性 ， 市场的外溢效应严重不足 ， 很难形成产业配套和产业生态 。 其中 ， 市场意识、竞争意识和服务意识不足是关键所在 ， 缺乏市场活力已成为制约区域产业链布局的重要因素 。
第三 ， 冀北、冀中南地区交通联系不足 ， 局部拥堵仍相对严重 。
一是作为京津冀协同发展的两翼地区 ， 冀北、冀中南地区的轨道交通联系度相对不足 。 如保定与沧州之间、保定与衡水之间、廊坊与邯郸之间、廊坊与邢台之间的交通联系度为零 。 承德未能与北京、张家口和唐山形成交通组团 ， 与秦皇岛、张家口间的轨道交通联系度偏低 。 二是京津两地 ， 衡水、沧州、唐山、秦皇岛的高速公路拥堵治理面临较大挑战 。 比如京沈高速、京秦高速、京承高速、通燕高速、京津塘高速、京新高速、津滨高速、唐廊高速、塘承高速、秦滨高速、津蓟高速、衡德高速、廊沧高速、唐港高速的拥堵指数较高、拥堵持续时间较长且拥堵里程较长 。
第四 ， 环境治理成效仍待加强 ， 生态协同治理机制尚不完善 。
第一 ， 环境治理成效仍滞后于长三角等地区 。 在大气治理方面 ， 京津冀城市的空气优良天数虽然有所提升 ， 但超标天数比例仍接近50% ， PM2.5、PM10仍为主要的污染物 。 长三角地区城市空气质量的平均超标天数比例为25.9% ， PM2.5浓度为每立方米44微克 ， PM10浓度为每立方米70微克 ， 均远远优于京津冀地区 。 在水流域治理方面 ， 海河流域的水体质量居于全国末位 ， Ⅰ类至Ⅲ类水体比例维持在42%左右 ， 劣Ⅴ类水体比例低于20% ， 均远远低于全国平均水平 。 这说明京津冀地区在大气、水域等跨区域、跨流域的生态治理问题上仍需要加大协同治理力度 。 第二 ， 尚未形成跨区域生态协同治理机制 。 目前京津冀区域跨界治理以中央补偿为主 ， 地方省际横向补偿基金不足且多以项目形式出现 ， 缺乏稳定的长效机制 。
第五 ， 河北创新能力薄弱成为区域创新协同治理体系中的主要短板 。
根据凝聚子群分析 ， 2017年京津冀“2+11”城市创新网络中 ， 第一子群包括北京、天津2个成员；第二子群包括石家庄、邢台、邯郸3个成员；第三子群包括秦皇岛、唐山、保定、张家口、承德、沧州、廊坊、衡水8个成员 。 叶堂林表示 ， 第二子群与第三子群、第三子群内部各节点均尚未出现明显关联 ， 说明京津两地存在相对较强的创新关联 ， 而河北各地级市仍以自组织创新为主要模式 ， 需进一步加强创新方面的互动联系 。 叶堂林分析产生这种现象主要有三方面原因 ， 一是河北自身的创新要素集聚度偏低 。 受京津两地“虹吸效应”影响 ， 2007年至2017年京津冀“2+11”城市创新要素集聚和产出的空间基尼系数始终大于0.7 ， 表明创新要素集聚度和产出的空间分布严重失衡 。 二是尚未形成基于产业链布局的创新链 。 产业链与创新链是相互促进、互动发展的有机体 ， 推动产业链与创新链深度融合 ， 有助于提升企业原始创新能力 ， 突破关键技术瓶颈 ， 推动企业向价值链高端跃升 。 三是产业链接不足 ， 尤其是河北与京津的产业未能形成良性互动 ， 导致创新链存在“断链”现象 ， 也导致河北对北京的技术承接严重不足 。 2018年北京流向河北的技术交易合同金额仅占流向外省市总额的6.4% 。
第六 ， 公共服务水平差距总体呈扩大态势 ， 供给模式单一 。
2010年至2017年 ， 京津冀“2+11”城市公共服务水平综合得分的差距逐年扩大 ， 变异系数由0.48上升至0.57 ， 基础教育领域、医疗卫生领域、社会保障领域的差距明显扩大 ， 而设施环境领域差距有所缩小 。 通过对公共服务供给水平的影响因素的分析可以得出 ， 政府政策和人民生活水平对京津冀公共服务水平具有显著的促进作用 。 公共服务作为一种典型的公共物品 ， 政府理应发挥主要的调配作用 。 但当前面临经济增速下降、人民需求更加多样化的矛盾 ， 靠政府单一供给难以提升相对落后地区的公共服务水平 。 叶堂林表示 ， 因此需要建立公共服务多元主体供给模式 ， 整合教育、公共设施等不同领域的市场力量 ， 利用社会资本和民间资源 ， 通过联合办学、联合经营等市场化模式 ， 丰富公共服务配给模式 ， 辅助政府实现公共职能 ， 满足人民的多样化需求 。
【京津|京津冀蓝皮书：三地区域协同治理存在六方面短板】来源 北京日报客户端 | 采访人员 白波


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