解决新能源欠补问题新思路
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中国（深圳）综合开发研究院银湖新能源中心专家委员会副主任
为了促进新能源产业快速发展 ， 我国围绕新能源补贴制度设计、补贴资金来源、补贴电价标准、补贴发放流程等方面 ， 出台了一系列相关政策法规 ， 客观上推动了我国新能源装机快速增长、产业技术明显提升、发电成本大幅下降 ， 新能源产业无论从规模上 ， 还是从质量上 ， 都得到了长足的发展 。
补贴缺口越来越大
近年来 ， 新投产的新能源项目未纳入补助目录 ， 即使纳入目录的补贴也没能及时到位 ， 补贴拖欠缺口越来越大 ， 补贴退坡机制不完善等问题 ， 严重制约了新能源行业的持续健康发展 。
截至2019年底 ， 有略超过三分之一的风电装机容量 ， 以及四分之三的太阳能发电装机容量未纳入补贴目录 。 截至2019年底 ， 新能源存量补贴拖欠存在较大的缺口 ， 表现在两个方面：一是纳入补助目录内的补贴拖欠额越来越大 ， 补贴拖欠合计1464.79亿元；二是已并网但尚未列入补助目录的补贴拖欠额越来越大 ， 补贴拖欠合计1808.30亿元 。
新能源补贴拖欠缺口越来越大 ， 这绝不是政策制定者的初衷 ， 更不是业内及社会各界愿意看到的状况 。 新能源补贴涉及两个根本性问题：一是体现国家层面依法治国、依法行政的严肃性、威权性和有效性 ， 二是事关新能源企业持续发展的“造血”机能 。 补贴拖欠的缺口之所以越来越大 ， 解决这个问题的难度越来越大 ， 说明没有形成社会共识 。
为了解决这个棘手的难题 ， 社会各界都在积极想办法 ， 提出各种方案 。 有消息称 ， 当前财政部正在研究通过国网和国开行以发债方式解决可再生能源补贴拖欠问题的可能性 ， 笔者曾经参与专项债发行这一方案的研究工作 。 从本质上讲 ， 这个方案是在为国家相关部门找一个台阶下来 ， 但掩盖不了企业的“悲情” ， 因为产生这个问题的直接原因是国家或者国家相关部门不守信用 ， 根本原因是建设法治国家任重而道远 。 所谓直接原因 ， 就是什么导致了问题的发生；所谓根本原因 ， 就是为什么没有防住问题的发生 。 国家不守法 ， 就不可能要求全民和企业守法 。 商鞅当年搞改革 ， 通过“徙木立信”的方式 ， 为秦国实施新法创造了法治和舆论环境 ， 被毛泽东称为“我国从来未有之大政策” 。
西汉的桓宽在《盐铁论》中说：“世不患无法 ， 而患无必行之法 。 ”这是他对当时进行财政税收改革的法治环境提出自己的主张 。 事实上 ， 新能源只要上网 ， 就要全部消纳的规定 ， 也是法；即将颁布的《能源法》 ， 也是法 ， 因此不是“无法” ， 只是缺乏“必行之法” 。 历史过去两千年了 ， 我们今天仍然面对的是这种“无必行之法”的局面 ， 实在是一种讽刺 。
曾有一个电影歌剧叫《徐九经升官记》 ， 徐九经判案 ， 双方都有来头、都有背景 ， 徐九经说：“你们都有理 ， 只有大老爷我没理 。 ”目前新能源企业面临的困境 ， 相当于打出一张企业手里有的“悲情”牌 ， 企业没有徐九经的权力 ， 却有着与徐九经一样的无奈 ， 因为企业面对国家这个强者 ， 处于绝对的弱势地位 ， 在很多情况下只能忍气吞声；而这种“悲情”实在是祸从天降 ， 许多新能源企业就是当代的“徐九经” 。
发挥“五不怕”精神
发牢骚没有用处 ， 追究谁的责任也没有用处 。 我们的目的 ， 是为了解决问题 。 为了解决问题 ， 必须要有正确的思路和方法 ， 其前提就是在思想认识上克服一些不必要的顾虑 。 认准是正确的事情 ， 就不能犹豫 ， 而是义无反顾地推进 。 笔者以为 ， 要解决这个当前事关新能源产业健康发展的历史遗留问题 ， 需要具备“五不怕”的精神 。
一是不要怕局面乱 。 新能源这个领域是世界范围的竞争之地 ， 是一个厮战之地 ， 进入的门槛并不高 ， 因此 ， 出现发展和竞争混乱的局面是必然的 ， 同时也是符合“从乱到治”这个事物发展规律的 。 正由于当初国家颁布了新能源补贴政策 ， 才调动了广泛的社会资源 ， 吸引许多投资者和企业投身于新能源的产业发展 。 哪怕当初是一个“画饼” ， 也是极其诱人的 。
产业发展过程中出现一些乱 ， 这是任何一个产业发展初期所必需经过的阶段 。 没有混乱 ， 也就不会出现秩序 。 通过“乱”的阶段 ， 从无序竞争到有序竞争 ， 是产业自身净化的一个步骤 ， 是绕不过去的 。 因此 ， 今天的“乱” ， 是为了明天的“治” 。
【解决新能源欠补问题新思路】二是不要怕补贴多 。 补贴多一点 ， 对电力行业、对企业发展、对员工个人都有好处 。 补贴多一点 ， 也许哪个项目将来就会有重大技术突破 。 未来人类能源供应是“风光无限” ， 谁拥抱太阳 ， 谁就拥有了未来的能源；谁驯服风能 ， 谁就抓住了能源的未来 。 现在的补贴 ， 是对未来的投资 。
技术创新不是规划出来的 ， 而是企业在实践中通过不断的试错试出来的 ， 一项技术必须要有一个市场应用环境 ， 通过迭代的方式使之成熟 。 国家补贴是这种技术迭代的一种润滑剂 ， 是非常必要的 。 以专项债发行为例 ， 国家每年贴息只有几十个亿 ， 小菜一碟 ， 而对于企业来说则是救命钱 。 小河没水了 ， 大河一定干涸 。
三是不要怕思路变 。 改革是永恒的主题 ， 每天会解决一些问题 ， 每天也在同时产生甚至更多、更复杂的问题 。 这是熵增加原理的具体体现 ， 不以人的意志为转移 。 技术路线的选择 ， 也需要有逆向思维 ， 比如 ， 为了解决西部地区多余的风力和太阳能（所谓的弃风、弃光） ， 现在是通过特高压技术把能源资源中心的电力输送到负荷中心 ， 这是一种思维 ， 一种技术选择 ， 是基于全国统一的大电网 。 是不是还有别的思维方式呢？比如 ， 把电网弄小 ， 搞几个局部电网 ， 类似于一个流域中逐级建设的水电站那样 ， 采取逐级输送的方式、接力的方式 ， 把西部的新能源电力输送到东部 。 在兵法上说 ， 这不就是“围魏救赵”之策吗？只要保持局部电网之间的互联互通 ， 通过智能化调度技术的运用 ， 这是可以做到的 。
以核能行业中的铀同位素分离为例 ， 分离铀同位素的技术有很多 ， 其中的离心方式比较先进 ， 西方一直采用临界或超临界方式 ， 就是千方百计加大离心机转动的速度 。 俄罗斯反其道而行之 ， 采取亚临界的方式 ， 结果取得了很好的效果 。 总之 ， 面对同一个问题 ， 我们需要脑洞开得大一点 ， 不能说哪种方案是哪个专家说的、哪个领导批的、哪个部门花了多少钱在实施 ， 不能变 。 世界上没有不能变的事情 。 重要的是 ， 我们要敢于和善于突破既有的五种闭锁：技术闭锁、行业闭锁、经济闭锁、社会闭锁和政治闭锁 。 而所有这些闭锁的形成 ， 无一不是思想闭锁所导致的 。
四是不要怕企业骗 。 有许多企业或者个人 ， 总想钻政策的空子 ， 采取一些不正当的手段骗取补贴 。 这种事情 ， 过去有 ， 现在有 ， 将来还会有 。 这是一个管理问题 ， 我们需要在管理上采取措施就可以有效解决 。 企业发了电 ， 总要上网的 ， 而电网是骗不了的 。 因此 ， 也不用怕 ， 该发的补贴就发 ， 经过审计后发现有骗补的行为 ， 加大处罚就是了 。 重要的是 ， 要把如何处罚的“丑话”说在前头 ， 也就是要有“必行之法” 。 谁骗补 ， 谁承担法律责任 。
五是不要怕发放快 。 我们有些事情总想拖 ， 认为拖是一种解决问题的办法 ， 拖最稳妥 。 这是一种“鸵鸟”思维 ， 把头钻进沙子里 ， 屁股还露在外面 。 补贴拖欠 ， 不论你喜欢 ， 或是不喜欢 ， 它就摆在那里 ， 只要不发放到位 ， 它永远存在 ， 而且越积越多 ， 越积越复杂 。
投资者的可研报告 ， 要比规划编制者的可研报告更靠谱 ， 因为最心疼自己钱的人还是自己 ， 不是别人 。 我们与其祈盼出现某位“高人”甚至“上帝” ， 其实都不如在保持政策稳定性和连续性基础上倡导和保护公开和公正的市场竞争 。 该发放的 ， 就尽快给人家 ， 先给企业“输血” ， 待企业缓过劲儿 ， 再想办法增强“造血”机能 。 这是救命钱 ， 拖不得！
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