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宅基地|坚守土地公有制性质不改变 确保农民宅基地权益

宅基地|坚守土地公有制性质不改变 确保农民宅基地权益
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7月7日 ， 江西省宜丰县双峰林场云枫居民宿掩映在层峦叠嶂中 。 近年来 ， 宜丰县积极推进农村宅基地改革 ， 探索适度放活宅基地和农房使用权有效途径 ， 鼓励村集体和村民利用闲置宅基地和农房开办农家乐、民宿等 ， 增加农民收入 。 罗霄摄（中经视觉）
宅基地是农民安身立命之本 ， 是建设用地的重要组成部分 ， 也是农村土地制度改革中牵涉利益最复杂的领域 。 党的十八大以来 ， 党中央高度重视农村宅基地制度改革试点 ， 经过多年探索与发展 ， 目前试点健全了宅基地权益保障方式 ， 在保障村民户有所居的同时 ， 增加了农民财产性收入 ， 有效维护了农民的宅基地权益 。
日前 ， 中央深改委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》 。 会议指出 ， 深化农村宅基地制度改革 ， 要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法 ， 坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线 ， 实现好、维护好、发展好农民权益 。
宅基地是农民安身立命之本 ， 是建设用地的重要组成部分 ， 也是农村土地制度改革中牵涉利益最复杂的领域 。 农村宅基地制度改革经历了哪些探索？如何维护好、发展好农民的宅基地权益？针对上述问题 ， 经济日报采访人员采访了有关专家 。
【宅基地|坚守土地公有制性质不改变 确保农民宅基地权益】改革在探索拓展中破题
"宅基地是指集体所有 ， 福利分配给农户盖房使用的建设用地 。 "南京林业大学农村政策研究中心主任高强说 ， 宅基地制度保障了农民"居者有其屋" ， 但随着城镇边界拓展与农村人口转移 ， 在宅基地管理中出现了取得困难、利用粗放、退出不畅、权能不足等问题 。 例如 ， 宅基地占地扩张与大量闲置并存、审批管理严格与一户多宅并存等 。 这些问题相互交织、错综复杂 ， 导致农村宅基地制度改革成为一块难啃的硬骨头 。
按照党中央、国务院部署 ， 有关部门在"三块地"改革框架下组织开展了宅基地制度改革试点工作 。 2015年2月份 ， 33个县(市、区)被依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点 ， 其中宅基地制度改革试点有15个 。 2017年11月份 ， 宅基地制度改革拓展到全部33个试点县 ， 同时试点延期至2018年底 。 截至2018年底 ， 全国33个试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约8.4万亩 ， 办理农房抵押贷款111亿元 。 2019年1月份 ， 全国人大常委会决定将试点延期至2019年底 ， 同时开启修订相关法律的程序 。
"自开展试点以来 ， 宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程 。 "农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰说 ， 各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同 ， 但总体上是围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开 。
在农户宅基地权益保障方面 ， 河南长垣市针对城市规划区外的保留村、城郊村、城中村和黄河滩区村等不同类型 ， 采取不同措施实现农民户有所居；在宅基地有偿使用方面 ， 湖北宜城依据宅基地使用对象身份及宅基地利用现状 ， 对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费；在宅基地有偿退出和流转方面 ， 浙江义乌对已完成乡村建设及更新改造的村庄 ， 允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让 。
整体来看 ， 试点健全了宅基地权益保障方式 ， 在保障村民户有所居的同时 ， 增加了农民财产性收入 。
部分试点经验成为法律
"党的十八大以来 ， 宅基地改革政策经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让 ， 到完善农民的住房保障机制 ， 再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游 ， 支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让 ， 最后到探索宅基地"三权分置"改革 。 这一过程充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护 ， 对盘活闲置宅基地和闲置农房 ， 增加农民土地财产性收入的重视 。 "自然资源部法规司司长魏莉华说 。
宅基地改革试点为土地管理法修订提供了实践依据 。 长期以来 ， 宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定 ， 导致农村宅基地大量闲置浪费 ， 农民宅基地用益物权难以落实 。 2019年8月份,全国人大常委会审议通过新修订的土地管理法 ， 自2020年起施行 。 新法规定 ， 在原来"一户一宅"基础上 ， 增加宅基地户有所居的规定 。 允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地 。 明确下放宅基地审批权限 ， 规定村民住宅建设用地由乡镇人民政府审批 。
2019年9月份 ， 中央农办、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》 ， 鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅 ， 通过自主经营、合作经营、委托经营等方式 ， 依法依规发展农家乐、民宿等 。
目前 ， 出租已经成为盘活闲置宅基地和农房的主流方式 。 从租赁的主体看 ， 有集体经济组织收购后统一租赁的 ， 有市场化企业收购或收租后统一租赁的 ， 也有农户自己出租经营的 ， 还有通过与企业合作入股经营的 。
新土地管理法实施后 ， 更多地区以农村集体经济组织或农户为主体 ， 结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等 ， 有效盘活了闲置宅基地和农房 。 浙江湖州南浔镇结合浙江省全域土地综合整治试点 ， 以农村存量宅基地盘活利用为支点 ， 撬动乡村旅游等特色产业杠杆 ， 形成集约高效的农村土地利用格局；江西省上栗县在此前完成的农村房地一体确权登记颁证基础上 ， 鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治 ， 闲置土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展 。
要坚持审慎与突破并重
"要坚持审慎与突破并重继续深化宅基地制度改革 。 "刘俊杰说 ， 深化农村宅基地制度改革 ， 既要坚持宅基地的住房保障功能 ， 又要让宅基地活起来 ， 打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权的"两权复合"结构 ， 从而实现宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能 ， 以及宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能 。
闲置宅基地和闲置农房是农村最大的"隐性资产" ， 也是启动农业农村发展加速度的关键 。 高强表示 ， 随着大量农村人口进城落户 ， 农村"空心化"现象越来越突出 ， 深化农村宅基地制度改革 ， 就要在法律法规框架下 ， 有意识地放宽市场化用地主体限制 ， 扩大村集体经济组织经营自主权 。 特别是要坚持工作推进与制度建设相结合 ， 联动部署相关领域改革任务 ， 鼓励基层创新 ， 逐步完善政策办法和操作程序 。
例如 ， 江苏省溧阳市强化试点统筹 ， 将宅基地制度改革与村庄规划调整、土地综合治理、社会保障体系完善结合起来 。 在试点推进过程中 ， 当地还聚焦杰出乡贤和各类优秀人才 ， 配套出台了《关于创新农村集体经济组织人才加入机制的指导意见》 ， 率先在试点村引导人才融入乡村 。
"要探索宅基地跨集体流转问题 。 "刘俊杰表示 ， 盘活闲置宅基地资源 ， 促进农村土地有效利用是宅基地"三权分置"改革的内在要求 。 宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式 ， 在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下 ， 如果不能跨集体流转 ， 有效盘活利用就成为一句空话 。 他建议 ， 对已有探索开展政策实施效果评估 ， 在确保农民利益不受损情况下 ， 择机部署下一轮试点 ， 逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排 。 （采访人员乔金亮）


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