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注册制改革“三箭齐发” 持续提升资本市场法制保障能级

CFIC导读
◆法与时转则治 ， 治与世宜则有功 。 沿着市场化、法治化的改革方向 ， 科创板试点注册制平稳走过一周年 ， 为资本市场探路增量与存量改革留下一连串清晰的足迹 。
注册制改革“三箭齐发” 持续提升资本市场法制保障能级
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中国金融信息中心金伟良摄
法与时转则治 ， 治与世宜则有功 。 沿着市场化、法治化的改革方向 ， 科创板试点注册制平稳走过一周年 ， 为资本市场探路增量与存量改革留下一连串清晰的足迹 。
回看科创板试点注册制的“路线图” ， 完善配套改革措施为推进注册制改革“保驾护航” 。 《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》明确要求 ， 强化中介机构责任、保护投资者合法权益、推动完善有关的法律法规 。 在法律界专家看来 ， 以信息披露为核心 ， 处理好政府与市场的关系 ， 在法律层面就是一个各方责任重新配置的过程 。 这一基本理念的落地 ， 需要在法律上确立各方职责 ， 夯实改革的法律基础 ， 需要构建相配套的证券法律责任体系 ， 全面提高违法成本 ， 营造良好的法制保障环境 。
目前 ， 市场各方对进一步建立健全科创板试点注册制改革配套法制保障已经形成共识 ， 并取得了显著进展 ， 在立法跟进、司法协同、执法强化等多个维度迈出了坚实的步伐 。 随着试点注册制改革有序推进 ， 与注册制改革相适应的法制环境、配套的制度规则有望在现有基础上日益完善和健全 ， 进一步夯实注册制改革的法制保障基础 ， 持续提升资本市场法制保障能级 。
注册制增厚证券法制供给
《实施意见》将“完善配套改革措施”作为本次科创板试点注册制改革的重要环节 ， 明确提出要强化中介机构责任 ， 加大不实信息披露中介机构的处罚力度；保护投资者合法权益 ， 建立和完善投资者纠纷化解和赔偿救济机制；推动完善有关法律法规 ， 探索完善与注册制相适应的证券民事诉讼法律制度等 。
在法律界专家看来 ， 当前深化科创板试点注册制改革 ， 进一步扎牢制度“篱笆” ， 为试点注册制改革提供更加全面、有效的司法保障 ， 已经成为各方的共识 。 在立法机关、司法机关以及证券监管机构、证券交易所的协力推动下 ， 完善科创板试点注册制改革法制保障取得了切实的进展 。
具有里程碑意义的是 ， 注册制改革推动了证券法的修改 ， 加强了我国资本市场证券法制供给 。 今年3月1日正式实施的新证券法明确 ， 全面推行证券发行注册制度 。 证监会表示 ， 在总结上交所设立科创板并试点注册制的经验基础上 ， 新证券法贯彻落实十八届三中全会关于注册制改革的有关要求和十九届四中全会完善资本市场基础制度要求 ， 按照全面推行注册制的基本定位 ， 对证券发行制度做了系统的修改完善 ， 充分体现了注册制改革的决心与方向 。 同时 ， 考虑到注册制改革是一个渐进的过程 ， 新证券法也授权国务院对证券发行注册制的具体范围、实施步骤进行规定 ， 为有关板块和证券品种分步实施注册制留出了必要的法律空间 。
同时 ， 新证券法大幅提高了对证券违法行为的处罚力度 。 如对于上市公司信息披露违法行为 ， 从原来最高可处以六十万元罚款 ， 提高至一千万元 。
【注册制改革“三箭齐发” 持续提升资本市场法制保障能级】此外 ， 新证券法还对证券违法民事赔偿责任做了完善 。 如规定了发行人等不履行公开承诺的民事赔偿责任 ， 明确了发行人的控股股东、实际控制人在欺诈发行、信息披露违法中的过错推定、连带赔偿责任等 。
值得一提的是 ， 注册制改革还将推动刑法修改完善 。 全国人大常委会法工委目前正在推动刑法修订 ， 广受关注的修改意见包括 ， 推进证券刑事法律责任制度的完善 ， 主要涉及欺诈发行股票、债券罪 ， 违规披露、不披露重要信息罪 ， 提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪等 。
中国证监会主席易会满日前表示 ， 证监会将以贯彻落实新证券法为契机 ， 加快完善资本市场基础制度 ， 着力构建权利义务边界清晰、市场运行规范有序、市场主体诚信自律的制度生态；坚定推进市场化改革 ， 尊重市场规律 ， 不做行政干预 ， 更好保护和提升投资者活跃度 ， 形成投融资均衡发展、市场交易高效透明、各类投资者积极参与的市场生态；进一步加大监管执法力度 ， 对财务造假等恶性违法违规保持“零容忍” ， 严肃市场纪律 ， 净化市场环境 。
完善司法保障促进归位尽责
设立科创板并试点注册制基于市场化、法治化的导向 ， 在发行上市制度、上市公司监管制度、证券交易制度等方面的探索和尝试 ， 对司法保障提出了许多新的需求 。
首先 ， 基于科创企业具有大量有别于传统企业的特点 ， 需要司法政策和裁判中对科创企业的差异化特征予以必要考量 ， 并且尊重科创企业构建与科技创新特点相适应的公司治理结构 ， 加强对科创板上市公司知识产权司法保护力度 。
其次 ， 新的市场机制可能带来新的纠纷形态 。 比如 ， 与差异表决权架构相关的公司治理纠纷、中小股东的权益保障纠纷、红筹企业回归境内上市后VIE架构的法律效力纠纷等 。 对这些新型、复杂纠纷的司法化解 ， 需要集中深入研究、统一司法政策和裁判导向 ， 推动形成各方归位尽责、合法权益得到有效保护的良好市场生态 ， 为投资者放心投资、科创公司大胆创新提供有力司法保障 。
伴随科创板试点注册制改革推进 ， 相应的司法保障也在逐步完善 。 2019年6月以来 ， 最高人民法院、上海市高级人民法院和上海金融法院接连发布了3份重量级的司法保障文件 。 相关司法政策文件明确提出 ， 依法提高资本市场违法违规成本 ， 严厉打击干扰注册制改革的证券犯罪和金融腐败犯罪 ， 强化违法违规主体的民事赔偿责任 ， 依法界定证券公司投资者适当性管理民事责任 。 同时 ， 建立健全与注册制改革相适应的证券民事诉讼制度 ， 推动完善符合我国国情的证券民事诉讼体制机制 ， 加强配套程序设计、提高投资者举证能力 ， 全面推动证券期货纠纷多元化解工作、推广证券示范判决机制等 。
在法律界专家看来 ， 相关司法政策 ， 有利于促进市场各方主体的归位尽责 ， 切实保护投资者的合法权益 ， 对于发挥好人民法院的审判职能 ， 及时应对试点注册制改革中可能存在的新情况、新问题 ， 增强社会各界特别是投资者对试点注册制改革的信心 ， 起到了重要保障、支撑作用 。
探索配套机制强化主体约束
法制保障亦离不开市场主体的责任配置和行为约束 。 贯彻落实好注册制的改革理念 ， 必须进一步明确市场参与各方主体的权利义务 ， 建立强有力的法律约束机制 ， 通过配置清晰、要求严格的法律责任规范 ， 逐步形成市场参与各方依法尽责履职和维护自身合法权益的市场化、法治化的良好环境 。
在去年12月的科创板试点注册制制度评估研讨会上 ， 上交所副总经理卢文道用“五个清楚”概括了注册制下坚持以信息披露为核心、调整和落实相关各方的主体责任 。 具体而言 ， 发行人要“讲清楚” ， 承担第一位主体责任 ， 要对信息披露的真实、准确、完整负责；中介机构要“核清楚” ， 要对信息披露真实、准确、完整进行核查验证 ， 承担好把关责任；审核机构要“问清楚” ， 要从投资者需求出发 ， 从信息披露充分、一致、可理解的角度 ， 进行公开化的审核问询 ， 督促发行人和中介机构保证信息披露的合规性 ， 提高信息披露的有效性；投资者要“想清楚” ， 在发行人充分披露与投资决策相关的信息和风险后 ， 自行判断是否要买卖企业发行的股票、以什么价格购买 ， 购买之后要自担风险；监管机构和司法机关要“查清楚” ， 对于欺诈发行、信息披露违法违规行为 ， 要求查清事实、严格执法、依法追究法律责任 。


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