新三农|刘守英等：＂以地谋发展＂模式的衰竭
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摘要：20世纪90年代以来 ， 地方政府利用土地制度的独特安排主导经济发展 ， 一方面低价出让工业土地招商引资推进工业化 ， 另一方面通过高价出让商住用地及土地抵押获取资金建设城市基础设施促进城市化 ， 土地推动的快速结构变迁创造了中国的增长奇迹 。 但是 ， 随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积 ， 以土地推动发展的效力减退、不可持续性显现 。 本文通过门槛回归研究表明 ， 土地对经济的贡献存在“倒U”型的门槛特征 ， 经济转型期土地对经济增长的发动机功能已经枯竭 ， 不同地区存在的问题程度不一 。 在东部地区 ， 过度的土地依赖导致了风险增加和低质量招商引资等问题 ， 已对地方经济发展产生负面影响 。 而中西部地区复制东部地区的“以地谋发展”模式一直绩效不佳 。
关键词：以地谋发展经济发展衰竭门槛回归模型
一、本文研究背景与意义
自20世纪90年代中期始 ， 随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断 ， 土地在地方经济发展中扮演越来越重要角色 。 在现行土地制度下 ， 地方政府通过垄断和控制土地供应 ， 一方面低价出让工业用地 ， 建设工业园区来吸引企业入驻推动工业化；另一方面通过高价出让商住用地以及以地抵押融资获取城市发展建设所需资金助推城市化 ， 土地成为地方政府主导经济发展的重要工具（蒋省三等 ， 2007；陶然等 ， 2009；王媛、杨广亮 ， 2016） 。 这种独特的“以地谋发展”模式 ， 使中国成为过去30年间世界上经济发展最快的国家（刘守英 ， 2012） 。
随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积 ， 以土地推动发展的效力减退、运行风险加大、不可持续性显现 。 中国的GDP增速从2008年起逐年下滑 ， 经济发展阶段从高速增长转向中高速增长 ， 经济结构正在发生重大变化 ， 土地的供需状况和功能也在发生改变 。 但是 ， 有的研究仍在着力于解释和肯定这套发展模式的合理性 ， 尽管有研究注意到土地运行带来的地方政府债务风险和金融风险（范子英 ， 2015；柴铎等 ， 2018） ， 对于地方政府“以地谋发展”模式是否可持续以及继续沿用这一模式谋发展的风险的研究还是空白 。
因此 ， 研究地方政府“以地谋发展”模式对地方经济发展的作用机制、问题及可持续性 ， 对探究地方政府如何在中国经济转型期更好地发展地方经济 ， 以及未来的地方政府城市治理模式转型 ， 有一定的借鉴意义 。 同时 ， 也为其他发展中国家在发展中如何更好的处理土地资源在发展中的作用提供了有益的经验和教训 。
二、主要内容
本研究对地方政府通过土地要素推动地方经济发展的行为进行了梳理和总结 ， 将“以地谋发展”模式的特征概括为土地宽供应保证地方经济增长、低价出让工业用地推动地方工业化和土地资本化促进城市化发展3个方面 。 本研究结合目前中国的发展阶段转换和该发展模式中的内在缺陷 ， 提出了该发展模式衰竭的典型化事实 ， 总结该发展模式存在的问题和风险及其影响地方经济发展的传导路径 。 在此基础上 ， 本研究提出了“以地谋发展”模式不可持续性的假说 。
本文利用2009~2017年的地级面板数据 ， 实证分析了中国地方政府“以地谋发展”模式发生的阶段性转变 ， 通过门槛模型检验了地方政府在控制土地要素的基础上采取不同的土地出让策略对地方经济增长、工业化、城市化的影响 。 值得注意的是 ， 由于地方政府通过土地要素推动地区经济增长、工业化和城市化的传导机制及其产生效应时间不同（杨其静 ， 2014） ， 我们对部分变量采用了滞后两期处理 。
我们按照先总后分的方式 ， 先报告建设用地供应对经济发展的门槛效应回归结果 ， 接着从土地对工业化和城市化影响的角度分别报告存在滞后期的土地出让对工业化和城市化影响的门槛效应回归结果 。 由于不同地区的经济基础和发展条件差异 ， 我们将259个地级市的面板数据分成了全国、东部地区和中西部地区 ， 分别检验“以地谋发展”模式在全国范围、东部地区和中西部地区的效果差异及可持续性 。
在门槛回归分析的步骤上 ， 我们设置了100个网格搜寻点 ， 并进行300次“自举法”检验（Bootstrap）重复 ， 首先检验样本是否存在门槛效应 ， 先对模型进行单门槛检验 ， 如果结果显著 ， 则继续进行双重门槛和三重门槛检验 ， 直到结果不显著为止 ， 在无法拒绝零假设前的最终门槛数量即为模型存在几重门槛 。 对于不存在门槛效应的模型 ， 我们用固定效应模型进行稳健性检验以验证模型是否存在线性关系 。 接着 ， 在存在门槛效应的情况下 ， 进一步估计每一个门槛的门槛值水平 ， 最终汇报门槛回归的参数估计结果 ， 通过实证分析探讨该发展模式的可持续性 。 
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三、主要结论与政策建议
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