经济观察报■中世纪意大利城市公社的兴衰执政官|西欧中世纪|中世纪|欧

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叶盛/文

谈及意大利的历史贡献，人们自然会想到文艺复兴，而对于另一项重大政治“实验”-自治城市公社，却了解甚少。事实上，复杂而独特的城市政治生态，使意大利城市远早于欧洲其他地方成为政治实操的试验室。其兴衰沉浮为后世重新思考政治，提供了鲜活的历史教材。

城市的复兴

公元5世纪，北方蛮族的到来和西罗马帝国的解体，中断了西部欧洲的城市文明。在5-10世纪间，城市和城市生活在西方世界竟成罕见之物。

直到11世纪，在阿尔卑斯山之南，一大批城市才又雨后春笋般涌现出来。在那里，不仅城市生活生机勃勃，工商业欣欣向荣，而且城市治理更是别有一番景象。

与西欧大部分地区由军事贵族构建的封建性权力等级不同，意大利城市社区采用自我治理的“公社”模式，不再依附于任何权威，而是实行城市平等成员之间的统治，这种轮值的、有限任期的集体性政府，类似古罗马的共和政体，也被后世称为“城市共和国” 。

意大利城市公社的出现，首先得益于9-10世纪经济的复苏和城市的复兴。 10世纪之后的300年，更是人口爆炸、农耕和远程商贸大飞跃，人口大量流入城市，从事各种非农职业。

自治城市也是在当时西欧地方主义兴起的背景中发达起来的——意大利中北部在5-7世纪先后为东哥特人和伦巴第人所征服， 8世纪随着法兰克王国的扩张，又以伦巴第王国（又称“意大利王国”）的名分成为囊括整个西部欧洲的法兰克帝国的一部分；查理曼大帝死后，法兰克帝国四分五裂，中央政权式微，在之后的两三百年间，即10、11世纪，封建豪强割据达到顶峰。也正是在这样一个地方权力崛起、政治权威碎片化的年代，意大利自治城市开始萌芽。

蛮族以武力征服了罗马，而基督教却留存、繁荣于帝国废墟之上，并在精神上降服了蛮族，与原先的帝国行政辖区相辉映的主教教区体系恰如帝国的活化石，继续为王国和地方行政治理发挥余热。当9世纪中央权力出现真空，意大利中北部地区权力开始碎片化的时候，以城市为居所的主教们，顺势成为地方权力的继承者。在早期的主教统治时期，城市公共事务的行使比较简单，没有常设机构，伴随着教堂的钟声，人们被召集到城市的主教堂前，解决争议，制定公共决策。在决策和行使地方权威方面，经常性的居民集会成为处理公共事务的场所，也是后来公社组织真正的前身。

城邦自治

如下几个内外因素推动了自治城市公社的出现。

首先是城市内部生活的复杂性以及居民职业的多样性，决定的多阶层的存在。在10-11世纪，城市可分三大阶层：第一阶层：大地产者，主要是主教的封臣；第二阶层：小地产者、次级封臣/陪臣、骑士、主教的行政人员、公证员/律师等；第三阶层：普通市民，包括工匠、小业主等平民。小地产者和陪臣等中间阶层，获得了大量升值中的土地（10世纪晚期至11世纪早期的数十年内，米兰的地价翻了一倍，有的地区涨幅更达到四五倍），成为10-11世纪经济飞跃的最大受益者。他们除了持有地产，还进城操持某项职业，和市民阶层一起带动了城市生活的复苏，社会地位也逐渐提高，参与城市决策的意愿渐渐强烈。又逢教职人员行为不轨（买卖圣职和娶妾生子）而触发的宗教改革呼声高涨。

当教会改革的诉求和二三阶层权力分享的要求结合，当权的主教们自然成为主要的被反对对象。纷争演绎到极端，便是各种起义和暴乱。 1120年代至1140年代，城市发生了一系列的暴动：1024年的帕维亚， 1030年的克雷莫纳， 1037年的帕尔玛。小地产者、骑士和普通市民在“自由、和平和结束邪恶的习俗”的口号下，团结在一起，对抗颇具争议的地方权威。

经济观察报■中世纪意大利城市公社的兴衰。但就像权力的不均衡导致纷争一样，冲突也会找到权力的新均衡。城市自发秩序便是沿着均衡——不均衡——均衡的模式，螺旋演进，其间充满了阶层间无限可能的合纵连横。从这个角度看，城市的内部斗争实际上为权力共享型的公社体制做好了铺垫，公社是城市各阶层为解决纷争而重组权威的产物。

自罗马帝国时代始，米兰便是意大利北部的核心城市，也是活跃的城市贵族聚集的地方。米兰大主教们全部来自大地产家族，逐渐替代了加洛林时期伯爵们的权力，但在1040年代，遭遇了市民暴动。 1050年代之后，又有长达近20年的反圣职买卖的群众宗教运动。在1050—1150年的百年间，有5名大主教被废黜。这迫使大主教们在进行公共事务决策时不得不谋求更广泛的公民支持：1045年之前的大主教选举，只需大地产贵族首肯；而1045年的选举——按当时编年史学家兰道夫的说法——已经有城市公民大会的参与了。

学界一般将城市执政官（consul）的出现作为公社诞世的标志。据此推断， 1050-1150年是各城市公社的形成期。亚平宁半岛西北部的比萨、米兰和热那亚，是最早的一批。现存资料显示，最早提及执政官的是1085年的比萨，在米兰，则是在1097年。

意大利城市执政官的前身，是传统城市习俗中和当地主教们一起参与公共事务的城市贤达。城市各阶层和团体通过自己的代表 --执政官，依仗共同的誓言聚合在一起的时候，公社作为一个政治团体就落地了。早期的城市执政官大多出自第二阶层的地产贵族家庭，并与主教等显贵家族有千丝万缕的联系。不少执政官熟悉法务，反映了当时司法在公共事务中的重要性。

到12世纪中期，数百个城市从旧权威中走出来，确立了以执政官为代表的集体性自治政府。

其次，北方帝国势力在意大利北部地区的长期缺位为城市自治创造了条件。摆脱帝国控制，也成为推动自治公社发展的巨大动力。

神圣罗马帝国对意大利城市的实际控制，仅限于有作为的皇帝。帝国核心的德意志诸邦对皇帝们的牵制，使他们无法实现对意大利城市的征服，皇帝间歇性的南下是短暂的。到了11世纪，帝国越来越失去对意大利城市的控制。

在11世纪的城市内部冲突中，不少就与反对外来统治（不管是神圣罗马帝国的皇帝，还是非本地的主教）的诉求相关。 1024年，在意大利王国首都帕维亚的市民暴动中，王宫被烧毁，帝国驻地和官员狼狈地迁往城外。帝国的征税权和司法权也逐渐被城市夺走，与帝国权威休戚相关的地方主教统治的基础，受到削弱。帝国的弱控制，以及城市与帝国的冲突，反过来又强化了诸城市的自我身份认同和自治意识。以至于到12世纪中期，红胡子腓特烈一世企图重振帝国权威时，被意大利人视为“外部干预” 。

本质上，公社成长于反神圣罗马帝国的独立运动，是对于帝国这一“外患”的应激反应。而公社体制的完善，又反过来使反帝斗争得到了制度性支持。

具有讽刺意味的是，神圣罗马帝国为了对付一些“刺头”城市，比如米兰，会拉拢其他城市站到帝国阵线，与其结盟——帝国付出的对价，经常是赋予城市原本授予封建公侯的各种特权或豁免权，从而在实质上“背书”了这些城市的自治。

经济观察报■中世纪意大利城市公社的兴衰。此外，公社的萌发，恰逢11世纪晚期的教皇革命。这个外部催化因素，是将意大利众多城市推上自治轨道的最后一把力。

教皇格里高利开启的地方主教叙任权争议，是中世纪教权与王权抗衡的开始，最终以罗马教会暂时的胜出告终。此举直接削弱了神圣罗马帝国对意大利中北部城市的管辖权，地方主教的世俗权力被剥夺，其在城市的核心地位被动摇，城市公社的新权力开始填补这一真空。与此同时，罗马教会凭借新获得的政治影响，在意大利中部形成教皇国势力，与神圣罗马帝国形成地缘上的对峙。中北部城市被夹在两大权力的冲突之间，并被两方竞相拉拢。这客观上为城市自治、独立提供了绝佳的机会。

12世纪的旅行家便发现，意大利中北部城市采用的政府形式是相当独特的。犹太旅行家图德拉的本杰明评论说，热那亚的公民是勇敢的，他们不服从君主或贵族，而是听命于由他们任命的执政官。德意志地区的弗赖辛主教奥托，在他的游记中写道：意大利的各个城市非常崇尚自由，恐惧统治者的专断，以至于他们通过执政官来自我统治，而不是依附于国王和贵族。

从执政官到督政官

公社不是在革命性事件中一蹴而就的，自其形成之始，就需要围绕它面对的矛盾提供一系列的权宜安排，并在这些矛盾和矛盾的变化中探索前行。

公社首要解决的是阶层联合的问题，秉承“涉及大家的事大家商议决策”的原则，通过各阶层的共治，建立起一种集体性的权威，保证城市的秩序。其二，通过自我治理和疆域扩张，来宣示城市的主权，抵御外部势力的控制。城市公社在其实践运作和制度创新中，努力使制度设计符合实际需要，充分体现了自发和实验的特点。

公社的最高权力机构是市民大会。在早期，城市的决策和立法是在市民大会被讨论并通过的。但市民大会通常不是常设机构。对有争议的讨论和反对者的声明，通过市民大会的欢呼来通过，显然是不合适的。 1164年，比萨的执政官们便与被称作“元老和24人市政会”的市政会（council）一起工作。在一些城市，市政会很快取代市民大会，成为常设的议事权力机构。

事实上，与以市政会替代市民大会的理由类似，大多数城市开始尝试转向分设大小两个市政会，小市政会是内部秘密的。需要快速反应的或者可能导致大范围争执的决策，只交与小市政会来讨论处理，以减少共和政体内部的争执，提高决策速度。

沿着小市政会的思路，后来的公社又出现了临时或者特别委员会（Balia）。这是在政治操作层面尤其重要的安排——在需要迅速采取行动的特别情况下，少数人总比多人可以更快地采取行动。当城市遭遇军事或财务危机时，任命由专业人士组成的特别委员会，显然更有效。临时委员会的吸引力，还在于它的非正式特点——能够超越日常制度规则，拥有某些例外权力。但这也为未来的独裁者打开了方便之门。

热那亚的编年史学家在1190年写道：“鉴于意欲担任执政官的人们彼此间嫉妒而导致的城市内部的不和、阴谋和分裂，城市贤达和市政会决定在下一年开始，将以督政官（Podesta）取代执政院。 ”由此，热那亚的核心行政权力自执政院移交给督政官个人。督政官通常来自他乡，企望其对所服务城市的内部政治保持中立。热那亚的第一位督政官来自伦巴第的布雷西亚。

12世纪中期开始，单人的督政官制度在一些城市开始零星实验。城市公社认为，在应对皇帝、参与谈判等事务上，单人督政官相比多人的执政院，决策行事更加便捷。与临时委员会的设置背景一样，在城市面临危机之时，寻求对执政官的暂时替代变得越来越频繁。

督政官的典型特征是，受过良好法律培训、来自另一个城市公社。其任期通常为6个月，或1年。由于督政官被要求配备自己的随从，早期的督政官大多是封建主背景。

逐渐地，督政官取代了执政官。在许多城市，督政官制和执政官制两种形式交替，实施了很长时期。到13世纪初期，督政官成为普遍现象。督政官也成为一种常规的具有法律背景的行政职业，而且还是专门职业，有特定的家族专门参与。

“外患”和“内忧”

当中世纪西欧其他地区尚沉浸于封建王权秩序，权力仅限于国王和少数公侯精英时，意大利城市已经大张旗鼓地尝试基于广泛政治参与的共和制政府。这一原创性的自发秩序的构建努力，不失为一场伟大的“实验” 。

但遗憾地是，这一系列政制“实验”没能给城市带来和平和安宁，也没有解决困扰城市的长期矛盾。

首先，城市公社自诞生之日起就走上了扩张疆域、兼并邻近村落和城镇的道路，城市间竞争和冲突此起彼伏。在1190年至1250年，敌对的城市间发生了1465场战争。其次，北方帝国的南征、帝国与教皇之间绵延不断的权力斗争及其为此对中北部城市的介入、后期安茹王朝的入场等，成为意大利自治城市的长期“外患” 。最后是“内忧”——城市长久的内部派系冲突，造成政权严重动荡。频繁的战事和危急状态，成为每一个城市长期的内在负担。一个接一个战争，给城市的政治和财政制度带来难以承受的压力。

公社政体最主要的问题，是它的稳定性。一方面政府职位的任期很短——长的通常是一年，短的只有半年、甚至2个月——轮替过于频繁，难以保持政策连续性；另一方面，政权内部纷争剧烈。公社起源于不同阶层和团体的联合共治，但根深蒂固的血缘纽带和帮派归属意识，使得团体间的冲突绵延不绝。而大多数的党争，派生自城市豪族间早已充斥的种种世仇——正像《罗密欧与朱丽叶》所展示的那样。

从13世纪初开始，随着工商市民阶层上升为城市的主流力量并投身政治参与，不少城市公社的权力逐渐落到民众集团（Popolo）手中。民众集团为了防范豪族对民众政权的威胁，经常采用古希腊城邦的放逐之法，将反对派或威胁民众政权的贵族驱逐于城市之外。城市政治暴力愈演愈烈。与此同时，意大利各城市又演绎出帝国派（又称吉伯林派）和教皇派（又称归尔甫派）的争斗，各政治集团和家族分别站队、结盟，大打出手。党派实沦为权力斗争的工具。

在上述因素的作用下， 1250年之后，城市内部政治集团之间的斗争进入高潮。联盟更加旗帜鲜明，对抗更加不容妥协，战争变得更加血腥和昂贵。大规模的驱逐和对政敌的财产没收，成为常规手段。 1261年，米兰民众集团当政的公社政府抓获了900名对米兰发动战争的被逐贵族，公社抵制了市民以血还血的清洗要求，但在转移人犯过程中，暴民抓到了一些贵族，并屠杀之。政治纷争和暴力的持续，使得共和政权无法取得内部妥协、形成共识或者求同存异，当诉诸暴力成为一种解决争执的惯常手段，共和政体的末路也就注定了。

除了稳定性，共和政体还有其他缺陷，比如决策缓慢滞后、核心政务信息缺乏隐秘性、外交上优柔寡断和不可预见等等。这些特点使得共和政权脆弱涣散，缺乏力量。

城邦自治的陨落：从共和到僭主

从13世纪后半期到14世纪，城市公社发生了一个重要的蜕变：众多城市的自治共和政体逐渐转向一种类似“强人政治”的模式。市民们认为，一个显而易见能解决种种城市危机的办法，就是把城市托付给一个强人或者一个家族来统治，通过相对强大的集权政体，实现对内的秩序和对外的和平。这些实行一人统治的个人和家族，绝大多数都有封建主背景，当时称为领主制，后世也把他们称为僭主。从而揭开了意大利僭主政治的序幕。

在1250年代，克雷莫纳、皮亚琴察、帕维亚、维切利，相继被置于佣兵队长帕拉维切尼的一人统治之下。他本来就曾被神圣罗马帝国的腓特烈二世册封为帝国独领一方的总督。出于对和平和秩序的渴望，市民特别希望具有军事才干的强人来维护城市的安定。

在13世纪中期，米兰经过80年的内部纷争，民众集团和封建贵族彼此间的憎恨日渐不可调和。为了抗击流亡在外的贵族的侵扰，民众集团拥戴德拉·托雷家族为民众领袖。受命于危急时刻，他们的权力也在膨胀：1263年，菲利波·托雷宣布自己为终身民众领袖；1277年，被逐多年的绝望的贵族们，聚集在奥托纳·维斯孔蒂身后，卷土反扑，夺取了米兰公社政权，维斯孔蒂宣布为城市的领主。终身领袖或领主，意味着公社任期制的结束。通向领主制的道路，通常是通过延长主要职位的任期并最终实现代际的血缘继承来完成的。

东北部的特雷维索，提供了另一个强人在城市危机中崛起的典型。 1270年代，城内帝国派的红党和教皇派的白党间的派系之争达到高潮，许多白党成员被放逐。 1283年，白党和红党发生了武装冲突，民众集团作壁上观。最后，白党获胜，即刻召集市政会，白党领袖杰罗德被提名为城市领袖。在随后几乎所有拥有公职资格的市民都出席的市民大会上，在城市显贵家族带头表态同意的情况下，所有市民都保持了沉默。大会上没有哪怕一个反对声音——因为参会市民是被一个个叫上去投同意票的。市民大会还成功地提议了一项推翻公社宪制的新法：公社的法律将由杰罗德全权掌控，并按照他的意志来被理解。当日，杰罗德的幕僚们成立了一个专门委员会，被授权在需要时可以放逐所有的红党分子。许多红党成员屈从。最后，共流放了100名红党成员，并没收了他们的财物。

在血腥的内乱中， “领袖”们有时能轻松地将他们的领导才能转化为独裁权力——当他们的部队聚集在市政广场的那刻起，他们就已经掌握了“说服”公社政权如他们之愿的主动权。

战争和各种危机是领主制成功的重要因素，但并非全部。值得注意的，还有地方的封建元素对领主制的影响。首先，差不多所有成功建立领主政权的人，都来自于显赫的封建地产家族。因为城市拥戴某个人或者某家族为领主，一般也会首先考虑他是否有足够的资源。通常，只有大封建主背景的人，才有很强大的资源——地产不仅能提供食物，还提供人力，参与征战。封建主最能震慑城市市民的一个优势就在于，他们能提供骑兵和扈从跟随他们征战。

能成功抵制领主制渗透的城市，通常具有很强的工商业基础。比如博洛尼亚、佛罗伦萨、卢卡、锡耶纳、佩鲁贾、热那亚。在这些城市，旧封建贵族残留不多，或者已经融入商人阶层。威尼斯也是如此。

最容易屈从于领主制的城市，通常是工商业基础相对较弱的，比如维罗纳、曼图瓦、费拉拉、特雷维索、科莫、洛迪、罗马格涅等。米兰虽然是伦巴第最强大的工商业中心，但它的贵族们始终保留了很强的独立的身份认同，这也是米兰能在领主制崛起中大展身手的主要原因。

到1300年，如果以亚平宁山脉山脊为界，这个界线的东北部地区基本上满目是公社共和政权的倒塌。 1313年，诗人但丁在《神曲》中哀叹：“意大利的城市充满了大大小小的暴君” 。唯一的例外是威尼斯。

到14世纪的中期，共和政权进一步失去阵地，特别是在托斯卡纳地区和教皇控制的中部。 14世纪末，在大多数城市，一人统治的领主制成为一种可接受的政制。僭主家族纷纷登台——这些家族被人们所熟知，更多是因为他们对早期文艺复兴的赞助：米兰、帕维亚、皮亚琴察、克雷莫纳和帕尔马数城的维斯孔蒂家族、曼图瓦的贡萨加家族、维罗纳的斯卡拉家族、费拉拉的埃斯特家族，等等。

政治也许永远是一场场“实验”

从上述分析中，可以清晰地发现城市共和政体向领主制蜕变的逻辑：在随时将至的危机面前，在非常态的、恶劣的政治环境里，脆弱的公社政体几近完全丧失了应对局势的能力，人们期盼强大的力量能够终结无止尽的无序状态，甚至愿意为和平与秩序放弃“自由” 。出身封建主背景的、拥有实力的领主，成为人们的新希望，但领主制最终也并不能解决政治中的纷争和暴力。一旦背离共识政治的圭臬，很容易陷入权力政治/暴力政治的死循环。在绝对权力的竞标中，胜败的筹码是如此之高，以致于获胜方只能以专权“碾压”一切反对力量，来巩固他的胜利果实。

人们对共和政体衰败的哀叹，是基于一个基本看法，即：共和政府是“好政府” ，领主制是“坏政府” 。关于哪个是更好的政府，如果从历史的角度来看，也许就不那么容易回答了。如果从日后对民主政治的贡献来说，毫无疑问，将政治决策权落入一小部分人手中的领主制，肯定是人民民主的反面；但从对欧洲的政治制度演绎来说，特别从中世纪背景来看，从传统的权力分置走向中央集权的主权国家，权力的集中或者强制性权力在政治秩序中的作用日益上升，本来就构成了欧洲政治现代化的第一步。

城市公社的历史，从其现实意义来说，它给予了公民们一场场活生生的“政治教育” ，启迪人们更清楚地认识到共和政体本身存在的缺陷，为后来的政治观念的反省做好了准备。也才有机会迎来包括马基雅维利在内的思想家们，对共和政体的深刻反思和对新政治的思考。

事实上，任何制度安排只有放到历史的聚光灯下，才能接受更深刻的剖析和检验。人类境遇在不断地变化，政治也许永远是一场场“实验” ，而不会出现“历史的终结” 。