「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件，何以引发热议？
昨天 ， 一份名为《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》的重磅文件由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发 。
《意见》共分六部分、16条细则 ， 全文不长 ， 但分量绝对不轻：牵头起草单位人力资源和社会保障部把它称为“首次构建了促进劳动力和人才社会性流动的政策体系框架”；
而《意见》提出的“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制 ， 全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”也激起了舆论千层浪 。
放开放宽大城市落户条件这回动了真格？将对重点人群、城市化推进产生哪些影响和挑战？
这就得好好聊聊了 。
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件 ， 何以引发热议？//联盟头条 http://toutiao.caoding.cn/
《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》发布
一
我们都知道 ， 城市化存在梯度 ， 进城落户政策的制定首先要与城市规模挂钩 ， 而户籍制度的调整也会与人口流动密切关联 。
早在进城落户政策出台之前 ， 我国城乡人口就已经开始按照梯度流动 ， 一般来说有三个途径：
一是通过升学实现的职业流动 。 上个世纪末 ， 中国启动大学扩招政策 ， 高考录取率和录取人数不断攀升 ， 而与升学带来的人口流动和社会流动相应 ， 高校毕业生也成了一线和准一线城市人口增加的主力 。
二是农民跨区域流动 。 目前 ， 我国农民工人数超过2.8亿 ， 青壮年劳动力往往会从农村流入城市 ， 从中西部地区流入东部沿海地区 ， 这部分人口推动了流入地的常住人口规模扩大、城镇化率提高 。
三是购房 。 岛叔老家的农民 ， 十多年前流行到乡镇买宅基地建房 ， 七八年前流行到县城购房 ， 最近三五年则开始到地级市买房 。 农民涌向哪里 ， 哪里房价就开涨 。
那这回的《意见》影响了哪些人群的流动？
逐条分析 ， “全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”主要是针对农民群体 ， 意味着他们将从之前的自由进县城 ， 转变为可以自由到部分地级市落户 。
“全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件” ， 说的是一些重点人群 ， 比如大专本科毕业生 ， 通过升学、就业能够顺利迁入到中西部地区省会城市 ， 或是一些地区的省内排行第二、第三的重点城市 。
“完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”则意味着 ， 一线城市和准一线城市将继续执行积分落户政策 ， 精简积分项目 ， 目标人群是优秀人才 。
几条政策比对下来就会发现 ， 这一轮放开放宽大城市落户政策 ， 影响的主力人群依然是农民群体 ， 已经在地级市购房的农民这回可以无障碍地在当地落户 ， 同时还能吸引一批没有购房的人去购房 。
这种梯度型的城市化政策与进城落户政策 ， 在很大程度上贴合着中国的社会流动趋势 。
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件 ， 何以引发热议？//联盟头条 http://toutiao.caoding.cn/
（图源：IC photo）
二
基于历史原因 ， 我国形成了通过户籍来区分的城乡二元结构 。
改革开放前 ， 通过城乡二元制度设计 ， 国家从乡村提取资源 ， 支持社会主义工业化建设；改革开放后 ， 社会主义市场经济逐步确立 ， 我国形成了全国统一劳动力市场 ， 农民进入城市就业 ， 国家推动“同工同酬” 。
到了十六大之后 ， 过去的“剥夺型”城乡关系又演变为“保护型”城乡关系 。 国家实施以工补农、以城带乡 ， 政策上也相继提出了城乡统筹、社会主义新农村建设、城乡一体化、乡村振兴等 。
而之所以要放宽城市落户政策 ， 进一步促进要素在城乡之间流动 ， 也正是基于这种“保护型”城乡关系一路发展 ， 得来的不少好处 。
上世纪七、八十年代至今 ， 我们先是引入市场手段 ， 优化资源配置 ， 引导要素在城乡流动；同时又采用针对乡村的保护型政策 ， 成功避开了发展中国家普遍出现的“农民进城、资本下乡” 。
一方面 ， 市场在资源配置中起决定性作用 。 农民自由流动、自由迁徙、自由择业 ， 农业剩余劳动力被释放出来 ， 工业和农业两个领域的劳动生产率都得到极大提高 。
另一方面 ， 始终坚持正确的社会政策 。 农业、农民在一定时期内处于弱势 ， 如果将其全部放在市场中 ， 必然会造成城乡差距进一步扩大 ， 农民被挤垮 。 因而在放开农村劳动力向城市流动的同时 ， 我国也对资本下乡设了限 ， 有效避免资本对乡村的掠夺 。
在“保护型”城乡关系下 ， 农民可以自由到城市就业 ， 获得更高收入；进城失败的农民呢 ， 也有农村和土地作为保底 ， 进可攻 ， 退可守 ， 城市化过程极具“弹性” 。 中国作为世界上最大的发展中国家 ， 存在如此大规模的人口流动 ， 却没有出现“贫民窟” ， 这是奇迹 。
而在国家加大向农村投入资源、推动城乡公共服务均等化背景下 ， 这回《意见》所提“推进基本公共服务均等化 ， 常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务”等政策逐步落实的情况下 ， 城乡户籍的福利内涵 ， 将逐步缩小和取消 。
理想状态下 ， 未来的户籍将只具有登记意义 ， 背后不再包含“教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障”上的区别 。
有朋友问 ， 那政策上为何还要取消或降低城市落户门槛、推动农民群体的户籍流动？《意见》提出“以户籍制度和公共服务牵引区域流动” ， 本质上是要进一步提升当前的户籍城市化率 。
而就农民的个人选择而言 ， 一些在县市买房的农民 ， 觉得能同时拥有土地权利 ， 认定农村户籍的含金量更高 ， 落户意愿相对不强；
对于选择落户到城市的农民来说 ， 短期内超大特大城市仍存在流入门槛 ， 这回政策的利好 ， 主要是鼓励这部分乡村人口将户籍移入三、四线城市 。
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件 ， 何以引发热议？//联盟头条 http://toutiao.caoding.cn/
三
有意思的是 ， 这轮城市化/城市户籍推进的加速 ， 也日益改变着我国的社会结构 。 在政策引导、房地产推动、教育城镇化拉力等作用下 ， 我国正从以往的城乡“二元”结构走向城乡“三元”结构 ， 面临着不小的机遇和挑战 。
过去 ， 农民在乡村完成家庭再生产 ， 到城市就业 ， 大部分人的归属地仍是在乡村 。 而现在 ， 相当一部分农民在县市买房 ， 落定户籍 ， 下一代教育在县市完成 。 农民的流动路径 ， 从“农村→城市就业→乡村养老” ， 转变为“农村→城市就业→城市定居” 。
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件，何以引发热议？。 通常来讲 ， 农民很难在特大超大城市买房 ， 也没有能力在沿海就业地买房 ， 绝大部分农民外出到一、二线城市和东部沿海地区打工后 ， 会攒钱回到家乡的县市买房 。
“超大特大和东部沿海城市——中西部三四线城市——乡村”这一“三元”结构由此形成 。
过去 ， 城乡完全是两套社会系统 。 农村有田有地 ， 城市由市场配置资源 。 而正在形成的“三元”社会结构 ， 则在一、二线城市与乡村之间 ， 产生了“非农非工”的第三部分 。
这“第三部分”的城市毫无工业化支撑 ， 因而需要两头支持：一由乡下支持 ， 年轻人在县市买房 ， 多数靠父母拿出血汗钱支持 ， 乡下种地的中老年人 ， 每到节假日要送菜送油送鸡蛋到县市给孩子吃；
二靠沿海务工滋养 ， 常见的形态是 ， 女性居住在县市“陪读” ， 丈夫到沿海地区和更大的城市打工 ， 寄钱回家 。
在原来的城乡“二元”结构下 ， 人口在城乡之间自由流动 ， 优势群体进入城市生活 ， 有稳定职业 ， 成为新兴市民；还有一部分人在努力之后 ， 没有条件进入 ， 就返回乡村继续做农民 。
进入城乡“三元”结构后 ， 相当一部分返乡农民进入县市生活 。 这个群体就业不充分 ， 收入不稳定 ， 消费却不落后 ， 大部分人过上了“伪中产”生活 。 他们既缺乏土地上的“安全感” ， 也缺乏城市中等收入群体基于固定职业形成的“稳定感” 。
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件 ， 何以引发热议？//联盟头条 http://toutiao.caoding.cn/
推动农民进城落户、提高城市化率的一个重要目的是通过拉动经济增长来促进就业、稳定社会 。 但也需注意到 ， 城乡“三元”社会结构并不比城乡“二元”结构更稳定 。
放开放宽大城市进城落户政策 ， 因而就需要密切注意“三元”社会结构带来的挑战 ， 在政策推进过程中 ， 一些配套措施也应有所部署：
比如稳妥推进城市化 ， 要警惕一些地区为拉动房地产而诱导农民进城 ， 坚持政策定位 ， 不将房地产作为刺激经济的手段；又如做好产业布局 ， 城市化离不开工业化 ， 要坚持三轮驱动的发展思路 。
再就是要推进县域治理 ， 中西部三四线城市 ， 需要着力解决好进城落户人口的公共服务供给问题 ， 医疗、教育、社会治理缺一不可 。
最后 ， 要坚守“三农”政策底线 ， 改革宅基地制度、农村集体经营性建设用地制度、农用地制度所必须坚持的方向是——土地留在农村 ， 要防止各种力量下乡与民争地、与民争利 。
如《意见》中所说 ， “破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”“使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”的同时 ， 流动的社会亦需始终兜牢民生底线 。 后续政策的施行 ， 也应立足这一点来考量 。
文/桂华（武汉大学中国乡村治理研究中心教授、博士生导师）
「侠客岛」【解局】中办国办的这份重磅文件，何以引发热议？。 编辑/点苍居士
推荐阅读
- 6000余家市场主体76个重点项目落户山东自贸区青岛片区
- 三国杀：卡牌是否应该“界限突破”？且看这版「界闪电」设计如何
- 「周榜」9件最抢手美衣
- 「连麦两会」两位90后村支书隔空分享战“疫”中的乡村管理经验，共谋致富奔小康之路
- 风云岛行动刚开测4天，外挂就满天飞，玩家怒而投诉却遭官方回怼！
- 「两会访谈」新冠疫情下的外贸企业突围之路
- 糖尿病最怕这些天然“胰岛素”！越吃血糖越平稳！每天吃一点！
- 「图解」半导体成当之无愧吸金王，2.8亿资金打板紫光国微
- 「威客电竞CSGO」ESL里约欧洲淘汰赛，Astralis 3比0碾压G2获冠军
- 山东青岛：市委书记“开直播”与诸多企业家“话未来”