「法制日报」困难家庭缘何贫困？低保会否养懒汉？全国人大社会建设委首尝“田野调查” 法制日报全媒体记者王斗斗【

　　法制日报全媒体采访人员王斗斗

　　【田野手记】

　　我们走访的家庭，绝大多数都是困难程度较深的家庭，相当一部分被认为是村里最困难的。我们发现，即使享受了低保和其他救助，他们依然在努力改善自己的生活。郯城县李庄镇子房村赵某今年69岁，和10岁的孙子共同生活，虽然都享受低保，但双目失明的赵某依然天天编织草绳，挣点零钱补贴家用……

　　今年4月至8月，全国人大社会建设委员会先后组织3个小组，分赴山东省郯城县、河北省阜平县、黑龙江省穆棱市，围绕农村社会救助情况开展“田野调查” 。调查组感触最深的，就是老百姓对美好生活的向往。

　　12月25日，十三届全国人大常委会第十五次会议将听取国务院关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告。

　　“为了认真落实栗战书委员长‘深入基层、深入群众、深入一线，了解真实情况，听取企业和群众呼声’和听取专项工作报告时要‘坚持以往的好经验好做法，继续创新完善，加大工作力度，发挥好这一法定监督形式的功效’的重要指示，我们探索采取‘田野调查’的形式，走访100多个困难家庭，对困难状况、致贫原因、救助情况‘解剖麻雀’ 。 ”全国人大社会建设委员会社会事务室主任王进说。

　　根据采访人员对以往资料的查询情况，在全国人大各专门委员会的监督工作中，采用“田野调查”形式应当是一次新的尝试。

　　到“田野”中去

　　【田野手记】

　　我们共走访119个家庭，除了特意选择的少数低保退出家庭和贫困边缘家庭外，多数都是本村村民公认的困难程度较深的家庭。他们缘何贫困？我们发现，主要有两方面原因：一是因病因残；二是因为家庭成员缺乏劳动能力。其中，第一类占比大。走访的89个贫困家庭中，有71个家庭属此类情况。阜平县龙泉关镇西刘庄村的吕某，今年81岁，智障且因病瘫痪在床，他的妻子和小儿子智力都有缺陷，唯一健康的大儿子几年前因病去世，一家三口现在只能依靠救助金生活……

　　朱恒顺，全国人大社会建设委员会社会事务室一处处长，他全程参与三次“田野调查” 。在他看来，人大有效监督的一个重要条件，就是监督者真正熟悉业务、足够全面了解，否则监督工作很容易流于形式。

　　“社会救助事关困难群众衣食冷暖，这项工作专业性强，我们曾多次调研，但是传统调研方式难以解决监督能力不足问题，我们对现实情况把握还是不够到位，就很难有针对性地提出问题和建议。 ”王进说，为了弥补这一差距，他们尝试进行“田野调查” ，这次尝试，在很大程度上可以说，目的是弥补知识上的不足。

　　作为人类学的研究方法， “田野调查”对调查地点有着较高要求：要有特色，要有代表性，还要对调查地区有“特殊关系” 。

　　郯城县地处鲁苏交界，是比较有代表性的东部地区县。选择郯城，是因为调查组成员对这里很熟悉，而且朋友多，属于有“田野调查”意义上的“特殊关系” ，在自行选择走访对象上能够“无障碍” 。

　　阜平县是比较有代表性的中部地区县，原为河北省10个深度贫困县之一。这里在困难群体帮助、脱贫攻坚方面具有代表性。

　　穆棱市是黑龙江牡丹江市的一个县级市，东部与俄罗斯接壤，是边境市、少数民族聚居市。调查组成员在这里熟悉的朋友较多，符合“田野调查”法“有特色”、有“特殊关系”的要求。

　　选好调查地点，再确定调查方法。 “贫困户和受救助者名单，网上都有公布，我们随机选取村庄和农户，不提前安排，不打招呼，直接坐到村民家院子里、炕头上交流。 ”王进介绍说，调查组以搞清楚“现实是怎样的”为出发点，拒绝先入为主，避免以偏概全，强调获取第一手资料，在综合分析大量事实基础上，再形成观点。

　　调查组在每个县(市)一般调查一周左右，先后到21个乡镇所属40个村庄的119个家庭进行走访，每个县(市)走访的乡镇数量均占全县(市)乡镇总数一半以上，走访的村庄占全县(市)村庄总数的10%左右，保证了必要的样本量和代表性。

　　蹲点“剖麻雀”

　　【田野手记】

　　在三个田野点的调研中，我们还有一个切身感受是，近年来各地生活困难群众生活、住房、教育等各方面都得到了较好保障，他们的获得感、幸福感都很强。阜平县史家寨乡红土山村69岁的孙某和老伴都因病丧失劳动能力，孙某因尿毒症需隔天到县城透析，医疗负担沉重，但由于保障政策到位，老两口医疗、生活都没有困难。孙某说， “要不是党的好政策，我早就死了” 。

　　“生活最困难群众对党和政府的感情，超出我的预期。 ”全国人大社会建设委社会事务室干部王明星，是穆棱调查组成员，她说：“有太多太多画面，是坐在办公室里想不出的。 ”

　　她记得，在穆棱市马桥河镇永安村，有一位孙姓大爷，今年75岁，因患心脏病长年服药，他的妻子因病致残长期卧床，他的儿子视力一级残疾。在当地党委政府的帮助下，孙大爷一家实现“赤贫到小康的转变” 。见到调查组一行，孙大爷热泪盈眶：“党的帮扶至少救了我们两条命啊，我们一家人只要还有一口气，就会永远感激党的恩情！”

　　不少人曾担心，社会救助特别是低保，会不会在一定程度上纵容一些有劳动能力的懒汉？调查组发现，这种情况几乎没有。

　　穆棱市马桥河镇北盛村的杨某，下肢无法正常行走，每天还会到村里农业合作社，干些力所能及的活，由于打工增加了收入，在低保核查时，他家的低保被取消，对此，他看得很开：“美好生活终究要靠自己，不用吃低保说明我还能养家。 ”

　　那么，当前困难群众遇到的最大困难是什么？

　　调查发现：已不再是吃、穿、住等，而是医疗问题。可以说，医疗救助已是社会救助工作的最大短板。

　　在三个田野点，医疗保障最好的，都是持有健康医疗惠民卡的贫困人口，包括低保户、建档立卡贫困户、特困供养人员、孤儿等几类人群。但对九成以上的普通居民来说，他们只参加了居民医疗保险和大病救助保险。因病住院治疗时，在乡镇医院一般能报销70%左右，在县级医院一般能报销50%至60% ，在县级以上医院报销比例一般不超过50% 。

　　另外，三个田野点和全国多数地区一样，医疗报销和救助只针对住院，在门诊看病就医的费用，基本未列入医疗报销范畴，原则上都是自费。对于很多生活困难群众来说，日常门诊看病的费用，也不是笔小数目。

　　一位穆棱市的村委会主任直言：“现在普通农民家里，只要有一个人得大病，家庭整体生活水平一般要倒退五六年，为治病卖房卖地的老百姓不在少数，很容易一下子返贫。 ”

　　“医疗保障的内容非常专业，我们找乡村医生、乡镇医院、县医院、县医保局的人员交流，什么情况能报销、能报销多少钱，他们会把真实情况告诉我们。 ”阜平调查组成员唐宁说，调查组只有全面掌握情况，才能由表及里、去粗取精、认真剖析。

　　让监督更实

　　【田野手记】

　　我们发现，临时救助救“急难”效果不明显。有些地方，对临时救助制度的定位和政策把握还不够准确，因而在实施过程中会有偏离制度设计初衷的情况。

　　在制度设计上，临时救助主要面向“基本生活暂时出现严重困难的家庭” ，也就是那些不立即给予救助就无法正常生活的家庭，或者因为医疗、教育支出过大影响正常生活的家庭和个人。

　　但是调查发现，不少地方出于工作方便等原因，临时救助仍习惯于集中申请、集中审批、集中发放。

　　一位村干部对调查组说：“临时救助对我们来说还是个新概念，基层并不清楚它和低保怎么区分，我们村一般是给患大病的家庭或者需要长年吃药的村民申报，只要是给了困难群众就行了。 ”

　　在三个田野点，调查组最常听到两个词儿：“建档立卡贫困户”和“低保户” 。

　　“建档立卡贫困户”的概念，源于2013年中央提出的精准扶贫战略，要求对每个贫困户进行建档。从各地情况看，建档立卡贫困户的人均收入标准，一般低于当地低保标准。

　　调查发现，在制度设计、人力物力投入等方面，社会救助与脱贫攻坚在一些地方未能一体设计、统筹考虑。

　　对于脱贫攻坚和社会救助资金投入“两条线”、措施“两张皮”问题，调查组建议，把当前给建档立卡贫困户发放的纯粹福利性资金和社会救助资金统筹使用，提高资金利用的科学性、公平性。

　　采访人员了解到，发到常委会组成人员手中的，还有全国人大社会建设委员会调研组起草的名为《社会救助工作面临的新情况新问题》的报告，也将提供全国人大常委会会议参阅。

　　翻阅这一报告，可以发现，这一调研报告改变以往传统的方式，除简要提及成绩外，重点介绍了调研过程中发现的六大问题，包括低保制度实施过程中出现的新情况、特困人员供养制度、医疗救助制度、住房救助制度、临时救助制度和救助经费筹措渠道等方面。报告还提出加快社会救助法立法等六方面建议。

　　脚上沾了多少泥土，监督就有多大力度。作为人大监督的一种方式创新，田野调查让监督者沉下身子、深入百姓，让监督者知道，百姓痛点在哪、呼声最强烈问题是什么，从而真正掌握困难群众的生活状况和社会救助情况。

　　从这一点上说，老百姓是人大监督最好的老师，也提供了最好的答案。

　　法治不够健全　

　　成我国社会救助最大短板之一

　　“调研中，大家普遍反映，近年来我国脱贫攻坚和社会救助工作取得成绩举世瞩目，但是，法治不够健全已成为我国社会救助工作最大短板之一。 ”全国人大社会建设委员会调研组起草的报告《社会救助工作面临的新情况新问题》建议，加快社会救助法立法进程，通过制定专门的社会救助法，解决当前社会保险与社会救助制度不衔接、一些地方社会救助标准不科学不明确、少数人骗取救助资金等问题。

　　12月25日，十三届全国人大常委会第十五次会议将听取国务院关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告。全国人大社会建设委员会调研组起草的报告，将作为参阅材料，供常委会组成人员审议时参考。

　　全国人大社会建设委员会调研组建议，在社会救助法立法过程中，重点考虑以下几个问题：一是要对新时代的社会救助准确定位，明确救助思想、救助目标、救助对象和救助标准；二是要明确公民在什么情况下可以申请社会救助，申请社会救助者应当遵循哪些程序、承担哪些义务；三是要明确申请者家庭财产和收入核查的程序、规则；四是要建立科学的救助管理体制和资金使用机制，赋予市县政府对救助资金的整合权力，解决“九龙治水”“打酱油的钱不能买醋”的问题，提高资金整体利用效率；五是要明确各级人大及其常委会对政府社会救助工作的监督职责；六是要确立科学的争议解决机制；七是要明确有关的法律责任，特别是恶意骗取救助金、侵占社会救助资源的法律责任等。