上观新闻■十九届四中全会《决定》提到10次，中国城乡发展如何再上台阶？时政

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在十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，有10处提到“城乡” 。新中国成立70年来，中国的城乡发展取得了巨大成就，城乡面貌发生了巨大变化。 1949年，中国的城市化率为10.64% ，而截至2018年，这一指标已经逼近60% 。 70年来，中国的贫困人口减少了7.2亿，大量农村人口进入城市生活。

除了城镇化与大规模减贫之外，我们至少还可以见证70年来中国城乡发展的三个更深层次的成就和进步。第一，中国已经从农业社会转变为工业社会。一方面，中国城市产业结构发生了巨变和梯度转移，并且出现了第三产业占主导地位的后工业城市，另一方面中国传统乡村生产方式也正在经历巨变，传统小农经济正让位于新型农村集体经济。第二，中国城市出现了日益增大的中等收入群体，社会结构正在向“中间大、两头小”的橄榄型社会结构转变。第三，中国交通和通信基础设施的飞跃式发展，推动了城乡要素交换的加速以及区域经济一体化的快速发展，为全面破除城乡二元分割体制提供了客观基础。几乎同时，中国初步形成了具备空间经济学意义的七个“城市三角形” ，分布在东北、西北、京津冀、长三角、珠三角、华中、西南等地，构成了中国经济高质量发展的动力源泉。这对于中国国家治理现代化也极具战略意义，具有深远影响。

上观新闻■十九届四中全会《决定》提到10次，中国城乡发展如何再上台阶？。在看到成绩的同时，也不能忽视中国城乡发展所面临的挑战。概括而言，这些挑战主要有三个方面。

上观新闻■十九届四中全会《决定》提到10次，中国城乡发展如何再上台阶？。第一，城乡分割与区域不平衡发展的挑战。中国的户籍城市化率目前估计为40-45%左右，农村人口市民化的任务仍然艰巨。与此同时，随着2020年即将到来，全面建成小康社会对于城乡融合发展也提出了更高要求。农村生态环境污染、城市空气污染、能源消耗、固体废弃物处理、交通拥堵和社会老龄化等问题亟待解决。而在区域发展方面，不平衡不充分依然是主要问题。

第二，城乡收入的均衡分配问题。自2012年以来，尽管中国城乡家庭年收入基尼系数有相对明显的下降趋势，但差距问题仍然值得高度重视。需要进一步完善相关制度和政策，合理调节城乡分配关系。

第三，土地财政模式面临转型的挑战。城市发展需要新模式和新动力，城市治理需要新理念和新思路。全国层面的大规模城市开发和快速扩张时代已经逐渐远去，城市需要“深加工”和“精细化治理” ，城市规划理念和技术方法也有待大幅度更新、深层次变革。基于大数据和人工智能的技术化治理思路固然起到一定的积极作用，但不能完全解决城市治理中的关键问题，如公共参与、规划参与等问题，甚至还有可能带来风险隐患，威胁社会公共安全。这就需要在精细化治理的同时推动“敏捷”治理，对新技术的综合风险有前瞻性研究，并能加强监管、及时应对。

目前，中央就推动城乡发展出台的相关政策文件已构成一个多层次、立体化的政策网络，给新时代城乡发展指明了方向和可行路径。而从政策实施角度来说，至少有四个方面需要把握好。

一是，注意理顺政策执行各个环节的衔接配合，高度重视政策方案设计和政策评估反馈。在政策制定过程中充分尊重市场和社会的作用，在政策实施环节上更注重市场和社会活力的激发。在此基础上，对政策的中间传导环节及时根据实际情况进行调整，让广大基层干部和人民群众在参与中准确理解政策意图，在参与中增强政策认同感，并积极配合政策实施。

二是，注重增长政策、分配政策等政策之间的平衡。对土地财政、公共住房建设、收入分配调节、财税体制改革等关键政策领域，应加强顶层设计，注重政策执行的协调配合，注重政策选择的平衡性和顺序性。

三是，在统筹城乡发展过程中，要高度重视城市的引领、辐射和带动作用。但同时也要注重对乡村建设发展规律的深入研究，尤其是进行实地的田野调查，充分意识到乡村振兴是一个历史过程，对农村土地制度和集体经济体制的改革也应慎重稳步推进。

四是，对于未来城市、智慧城市、智能城市、数字城市的理念研究固然重要，但是这些新型城市发展建设的实践困境、发展瓶颈等关键问题，更应引起学术界和政策研究者的高度重视，更加切实地加强可行、可操作的顶层设计与地方试验研究。

去年，一本获得卡赞斯坦图书奖的著作《中国如何跳出贫困陷阱？》对中国的城乡发展“奇迹”给予了详细分析。该书作者在中文版序中写道：“这本书不仅仅是中国发展的故事；它讲的是人类发展的故事，以中国的历程为启示。 ”有理由相信，中国城乡发展的伟大实践，将为人类发展提供更多样本和有益经验。

（作者为同济大学政治与国际关系学院助理教授、清华大学社会与金融研究中心特约研究员）

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