「每日经济新闻」新加坡如何摆脱“圈层型”扩张梦魇？
每经采访人员：杨弃非 每经编辑：刘艳美
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TOD（Transit-Oriented Development ， 以轨道交通为导向的城市发展）是什么？在新加坡 ， 恐怕没有人能给出标准定义 。
作为新加坡规划核心部门 ， 市区重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）执行规划师黄玉山 ， 尝试用三个层次解释这个不那么“新加坡”的概念：
在顶层 ， 它是综合的土地使用和交通规划理念；中观 ， 它涉及对交通要道与战略通道的布局；而在微观 ， 它将关系到如何让一个新城或区域自给自足 。
无论怎么解释 ， 都与城市规划密切相关 。 当TOD这个源自欧美国家的概念染上浓重的亚洲色彩时 ， 新加坡这座以规划见长的国家城市 ， 利用轨道交通为城市开拓出更大的发展空间 。
“因为新加坡资源十分紧缺 ， 必须通过细致规划 ， 保证每一寸土地得到最高效利用 。 ”负责新城规划的建屋发展局（Housing Development Board ， HDB）规划师Stephanie说 。
在他们与URA等部门共同努力下 ， 新加坡从靠近南部的中心地区拓展成为包含23个新城的“星群式”城市格局 ， 轨道交通则作为“血管” ， 将各种资源汇聚到每个市镇 ， 形成高度聚集的功能中心 。 TOD“新加坡模式”也由此成型 。
有效聚人、聚产的TOD理念 ， 不仅渗入新加坡城市发展的细节 ， 也重塑着城市风貌 。
在此之前 ， 新加坡曾以机动车出行为主 ， 直到1987年才出现首条地铁线路；而如今 ， 在人均GDP超2.5万美元城市中 ， 新加坡不仅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled ， 机动车行驶公里数）最低 ， 每年人均轨道交通行程也最长 。
改变仍在继续 。 2019年3月 ， 新加坡对外公布总体规划图草案（Draft Master Plan） 。 市民组队前往URA中心展厅 ， 为公示中的新规写下建言 。 其中一块主题为“便捷与可持续交通”的展板 ， 呈现出新加坡全新的交通蓝图——诸如Car-lite（减少用车）城市、公交与轨道优先走廊（Transit Priority Corridor）等新概念 ， 勾勒出一个未来绿色出行和步行城市（Walkable City）的面貌 。
“可能与其他城市不同的是 ， 新加坡在进行包括交通在内的城市规划时 ， 通常是以50年甚至更长时间为考虑范畴 ， 政府通过精细规划、投入大量资金 ， 为其落地给予‘兜底’ 。 ”陆路交通管理局（Land Transport Authority, LTA）战略规划主管麦景昇指出 。
更值得一提的是 ， 轨道交通在帮助新加坡成功开发新城的同时 ， 最终的落脚点 ， 依然是以满足人的需求为根本遵循 。
城市扩张 ， 从“爬行”到“蛙跳”“想了解新加坡的未来 ， 要看榜鹅新城 。 ”在解释新加坡版TOD时 ， Stephanie数次提到 。
榜鹅（Punggol）新城位于新加坡东北角 ， 距樟宜国际机场不远 ， 周遭仍处于开发状态——商业区尚待完善、榜鹅电子产业园企业还未完全入驻 ， 但大量人流已涌入开往新城的地铁 。
在新加坡 ， 类似榜鹅这样的新城 ， 并没有遭遇“空城”“鬼城”命运 。 自1960年起 ， 新加坡先后4次推出新城打造计划 ， 皆有效完成了新城重要使命——缓解与疏散新加坡中心地区过于集中的人口 。
这种改变来得并不容易 。 最初 ， 政府大兴土木 ， 通过组建HDB在离中心区域更远的地方修建大量“组屋” ， 以此推动新城发展 。 到上世纪80年代 ， 新加坡已经按照这种思路打造了13个新城 。 但数据显示 ， 直到1990年前后 ， 城市人口密度才实现总体显著下降 。 而这主要得益于当时三条主要地铁线路的开通 。
也正是从这个时期开始 ， 新加坡短短30年的轨道交通史 ， 开始与城市规划“无缝衔接” 。
“轨道交通代表的是一种综合、集约式的规划方式 。 ”麦景昇指出 ， “土地资源稀缺是新加坡规划的前提 ， 要尽量把土地发展集中在地铁线上 。 ”
事实上 ， TOD本身就是一种层级式发展理念 。 所谓层级 ， 就是为城市发展提供一些“焦点”——区域中心 。 新加坡在规划时 ， 通过这个理念使得住房、商业、公共服务等城市核心功能最大限度地集中在地铁站周围 ， 并形成真正的绿色出行城市 。
“在城市规划中 ， 功能是关键 。 ”新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬也表示 ， “轨道交通的重要之处在于 ， 它能够将城市不同功能连接起来 ， 这让城市有了合理配置功能、将功能分散布局的基础 。 ”
借助轨道交通布局 ， 新城成功发展的更大红利 ， 是让新加坡摆脱了城市“圈层型”扩张的梦魇 。
“当城市面临扩张需求时 ， 大部分城市诉诸一寸土地一寸土地地向外推开 ， 这种‘圈层型’结构 ， 在为城市带来集约发展红利的同时 ， 也引发诸多城市病 。 ”顾清扬说 ， “是轨道交通让城市扩张从‘爬行’变为‘蛙跳’ 。 ”
眼下 ， 除去金融服务业最为集中、位于新加坡南侧的中心地区（Central Area） ， 在城市西、北、东三个方向各有一个区域中心 ， 23个新城照扇形大骨架分散排布 ， 形成类似“星群”结构 。
这种有点有面的城市形态 ， 也进一步推动“花园城市”形成——由于新城无需连片 ， 新城之间原始的绿地与滩涂地资源得以保全 ， 这不仅构成新加坡“城市绿肺” ， 也为市民提供了更多开敞空间 。 根据最新规划 ， 在人口密度高居全球前三的新加坡 ， 到2030年 ， 90%的家庭周围400米以内将有公园 。
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绿地为肺 ， 各个新城如同脏腑 ， 轨道交通则是联通各个器官的血管 ， 为各类资源往来与交换搭建起畅通通道 ， 并保障脏腑各司其职、有效运转 。
在这样的体系下 ， 新加坡的城市肌体健康且精密地成长 。
规划要早 ， 过程要“留白”要实现TOD模式 ， 关键在于让轨道交通真正成为城市流量入口 。 如果私家车比行人拥有更高路权 ， 要想让轨道交通引导城市发展 ， 几乎无从实现 。
新加坡公路占土地面积超12% ， 政府通过推行汽车配额制、征收上路税等措施 ， 直接减少了路上车辆 ， 还通过一种电子道路计费系统ERP ， 对不同路段征收不同过路费 ， 间接调整路上车辆结构 。 最终目标是 ， 引导更多人从地上走进地下、搭乘地铁 。
在ERP设计者Menon看来 ， 这一套系统之所以能在新加坡平稳落地 ， 主要归功于“提早规划” 。
据他介绍 ， 早在上世纪70年代 ， 新加坡就引进ERP前身——地区许可制度(ALS) 。 当时 ， 新加坡机动车保有量还不高 ， 市民对公共交通需求旺盛 。 趁这一时机 ， 政府加深了市民对于公共交通的接受度高于机动车的印象 ， 为随后一系列政策实施铺路 。
这样提早规划和提早预见 ， 确保了公共交通发展的时机 ， 但仅有时机是不够的 ， 还要做大量协调工作 。
「每日经济新闻」新加坡如何摆脱“圈层型”扩张梦魇？。新加坡规划的时间线以50年为基础单位 ， 在如此长的时间轴中 ， 情况不可能一成不变 。 况且 ， TOD实践中涉及部门众多 ， 需要协调的内容庞杂 ， 小至各方建设进度难以匹配、大到利益冲突与博弈都时有发生 。 要保障具体规划落地 ， 需要在开发建设过程中不断协调 。 比如 ， 诞生于上世纪60年代 、始建于上世纪70年代的滨海湾 ， 尽管已经成为世界闻名的打卡景点 ， 但到现在仍在不断进行新的建设与调整 。
基于此 ， 新加坡设置了一套有利于“持久战”的架构 。
在新加坡 ， 几乎很难从一个部门完整地提取关于某一项规划的全部信息 ， 因为所有规划都是各部门协作完成 。
由于同样隶属国家发展部 ， 负责概念总蓝图（Concept Plan）、总体规划图草案与区域规划的URA和负责具体市镇规划的HDB能够有效协作 。 而在每一个具体市镇规划过程中 ， HDB一般会召集负责陆路交通的LTA ， 以及负责绿化、医疗、学校等的各政府部门相关人员组成一个委员会 ， 由一个总规划师牵头 ， 推动商讨 。 当意见无法达成一致时 ， 可能会请求相应部委给予意见 ， 还有可能诉诸内阁 ， 进行更大范围讨论 。
一系列案例可以看出 ， 新加坡在着眼于长远规划和灵活处理具体规划细节之间的关系 。
组屋就是一个典型的“新加坡式”规划案例 。 超过80%的新加坡市民获益于这个世界有名的公屋模式 ， 也因此 ， 组屋能够有效引导人员流动 ， 成为调整城市发展的重要工具 。
对于待规划的片区 ， HDB通常会分批次、有步骤地建造组屋 。 而若看单次开放房源 ， 又通常会既包括已成熟区域 ， 又包括新城地区 。 通过控制房屋供给 ， HDB可以帮助调整各个新城的发展步调 ， 让“对的时间、对的人出现在对的地点” 。
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新加坡组屋 图片来源：杨弃非 摄
从另一个角度来看 ， 这也与其规划始终要“留白”的理念一脉相承 ， 为规划前的充分讨论和开发后的调整提供了可能性 。
再以榜鹅新城为例 ， Stephanie的团队采取的是片区式规划思路——未开发地区将用于未来调整 。 尽管这些地区的轻轨站已修建完毕 ， 但依然维持关闭状态 ， 直到其周边配套完成后 ， 才会加入运营 。
另外一个例子是在现有开发中为未来留下“锁眼” 。 据Menon介绍 ， 在新加坡商业中心乌节路地铁站 ， 预留了一种叫作“敲除板”（Knock-out Panel）的结构 。 对于晚于地铁站修建的购物中心或其他建筑来说 ， 可以直接敲除这一结构 ， 在最小化影响前提下 ， 接入地铁站 。
“强政府” ， 不等于“弱市场”因地制宜、因时制宜 ， 让新加坡在背靠轨道交通进行城市规划建设时 ， 显得充满动感且不失区域特色 。 但一切的核心 ， 还在于以满足人的需求为根本遵循 。
HDB中心所在的大巴窑（Toa Payoh）地铁站 ， 距乌节路仅三站距离 。 即便是工作日下午 ， 站前商业体中也人流如织 。 商业体中亲民的服装品牌、电子商品店、与通过整合路边摊形成的“美食广场”构成了主要业态；而在地铁站另一侧 ， 是一个宽敞的公交集运站——这两种功能几乎构成了新加坡大部分社区型地铁站的“定式” 。
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大巴窑站前商业体 图片来源：杨弃非 摄
“TOD理念的本质是以人为本 ， 应该是人有什么需求 ， 就如何打造 。 ”顾清扬指出 ， 以地铁站为中心打造的社区 ， 自然需要匹配当地需求 。 所以并不是每个纳入TOD发展的地铁站周边都一定是大型商场 ， 也可能是小型商铺集合 ， 还可以是一个社区医院、一所学校 。
一个地铁站具体应该放什么 ， 基本上都能在规划中找到答案 ， 这主要源于新加坡“强政府”规划模式 。 与此同时 ， 在规划的每个细节中 ， 市场的声音也很“响亮” ， 因为这些声音代表的就是人的需求 。
比如 ， 在新城选址时 ， 更多依靠的是供需关系科学的调研与专业计算 ， 而非单纯对交通、距离等因素的考量 。 每个区域中心的迅速发展 ， 也都是立足于当地产业基础与市民需求 。
榜鹅新城新片区规划中 ， 包含了一所新学校的建设 。 Stephanie介绍 ， 大部分新加坡学校都是公立学校 ， 如果需要引进 ， 基本上与教育局协商就可以实现 。 但要作出“引入学校”这个决定 ， 则源自市场反馈的数据：
事实上 ， HDB通常会在组屋入住前15~20年就开放预定 ， 根据预定数据获得某一地区完整的人口画像 ， 并以此判断这个区域是更需要学校还是养老机构 ， 或其他配套的基础设施 。
“在进行规划前 ， 我们通常还会从人力资源部获取一个地区的社会人口数据 ， 比如工作人口占比等 ， 我们也会与电信、交通公司合作 ， 了解用户移动模式、地区流量 ， 这些都是我们进行下一步规划的基础 。 ”黄玉山指出 。
大量具体数据 ， 让规划部门有了精确规划的底气和依据 。 他们甚至会详细到规划某个地区某个商铺的具体用途 ， 到底是用作发廊还是餐厅 ， 以此保证每个社区供需基本平衡 。
在新加坡 ， 一种普遍认知是：强政府与市场不仅不冲突 ， 相反 ， 由于专业规划团队的存在 ， 让规划能够满足甚至超前预测市场的需求变化 ， 在此情况下引导市场发展 ， 也更好地满足人的需求 。
黄玉山提到 ， 位于海军部（Admiralty）地铁站附近的新型住宅形态——海军部村庄（Kampung Admiralty） ， 为了满足养老需求 ， 医疗养老机构被引入站城一体空间中 。 但政府只给这些机构运营者30年牌照 ， 目的是应对将来可能出现的人口结构变化 。
“这样做的好处是 ， 让运营商也能提前了解到30年后可能出现的状况 ， 提前做好准备 。 毕竟 ， 如果他们没有根据实际情况作出改变 ， 也可能会面临顾客减少、营收恶化的情况 。 ”
步行城市 ， 打通“最后一公里”然而 ， 并不是每个城市都能效仿新加坡的高投入模式 。 而且 ， 新加坡轨道交通在通达性上 ， 依然存在改善空间 。
在新加坡 ， 高投入是其维持城市高水平发展的先决条件 。 为改善地铁运营和提供更好服务 ， LTA近几年逐渐将地铁营运资产从SBS与SMRT两家公司回收 ， 以新地铁融资框架（New Rail Financing Framework）方式,将更多主动权握在自己手上 。
据麦景昇介绍 ， LTA不希望运营公司太过考虑盈利导向的运营方式 ， 因为新加坡地铁也开始面临老化问题 ， 由于顾及成本 ， 运营公司通常不愿支付巨额费用来维修或提升相关设备和系统 。 目前 ， 新加坡地铁的目标仅仅是实现“车票收入覆盖运营成本” 。
即便在这种高投入情况下 ， 新加坡轨道交通的连接性仍没有做到尽善尽美 。
在新加坡旅游 ， 打车仍然是更便捷的交通方式 。 在新加坡生活数十年的顾清扬也承认 ， 在“最后一公里”问题上 ， 新加坡仍有改善空间——他每天从家到学校上班 ， 在地铁上花费的时间与从地铁站走路到学校花费的时间几乎相当 。
根据2013年《陆路交通总体规划》,到2030年 ， 新加坡将力求每10户居民中有8户居住在距离地铁站步行10分钟以内的区域 。 与此同时 ， 地铁里程数将从现在的240公里增至360公里 。 显而易见 ， 这项新规划在着手解决“最后一公里”问题的同时 ， 也意味着新加坡需要投入更多资金 。
造成这种问题的一个原因是 ， 在解决到达性问题时 ， 新加坡主要是从地铁本身来考虑 ， 骑行、步行系统仅是补充 。 尽管步行城市的目标已被写入新一轮城市总规中 ， 但在新加坡实际操作中 ， 这种对路权的再分配 ， 还处于试点阶段 。
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比如 ， 在为数不多位于主城区的试点——明古连（Bencoolen）地铁站附近 ， 仅一个街区采用了车道让位于骑行与步行道的规划 ， 不仅前后缺乏连接 ， 且路段内自行车与共享单车供给也有限 。
新加坡社科院经济学副教授Walter Edgar Theseira指出 ， 这已经引发新加坡的反思——长期以来 ， 新加坡只通过规划地铁线路来解决连通性问题 ， 私营公交、慢行系统等方式被局限在很小的范围内 。
基于此 ， 步行城市的目标对于新加坡而言 ， 将是一个庞大工程 。 在现有明古连试点的础上 ， 新加坡还将开辟更多步行和骑行专用路径 ， 从而形成覆盖全新加坡的网络 。
在麦景昇看来 ， 通过打造慢行系统增加TOD辐射范围的同时 ， 也能在全社会强化一种新思维方式 。 “这是一个信心的问题 。 ”他说 ， “地铁成网后能够产生‘网络效应’（network effect） ， 市民出行的第一反应就是轨道交通 。 由此出发 ， 全社会在寻求发展时 ， 会更加关注TOD这种更可持续的模式 。 ”
眼下 ， 新加坡政府也开始引入更多地产商和规划者共同进行TOD城市开发 ， 解决财政高投入高补贴问题 ， 让地产商在通盘规划时有更大灵活性和自主权 。
此外 ， 新加坡还尝试用更多方法进一步提高地铁使用率 。 比如 ， 与横贯南北的轨道优先走廊相匹配的是 ， 机动车道被移至地下 ， 地面则用于公交车、自行车与行人通行 。 更加“行人友好”的环境下 ， 轨道交通的重要性也会得到空前提升 。
把轨道交通刻进城市“基因”里——这是许多与麦景昇一样的规划者 ， 对新加坡未来的共同期许 。
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