据统计 ， 1978－2004年 ， 河南省城镇人口增加了1846万人 ， 其中中心城市人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上 。 河南省地级市中心城区普遍较小 ， 城市人口的大量增加和城市规模的迅速扩大 ， 城市发展空间基本饱和 ， 人口过密的状况逐渐严重 ， 居民生活质量明显下降 。 同时 ， 由于各行政区谋求本行政单元内利益的最大化 ， 中心城市空间扩张受到郊区和周边县（市）的限制 ， 协调城区、郊区和周边县（市）经济建设和城市发展的成本很大 ， 两者的摩擦和矛盾逐渐增加 。 运用行政力量 ， 调整行政区划是解决上述城市发展问题的有效手段之一 。 解决城市发展问题既可用经济的手段 ， 也可用行政的力量 。 我国是单一制国家 ， 目前市场发育尚不健全 ， 通过协商机制解决各行政区间矛盾的难度很大 ， 而运用行政手段 ， 将有矛盾的县级单元纳入具有等级划分的行政区划体系中 ， 通过自上而下的管理 ， 可以迅速地解决城市发展中的一些问题 。
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