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蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案

最高法判例：对改变土地农业用途、进行非农建设行为的行政处罚
蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案
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裁判要点
《土地管理法》第七十六条第一款规定 ， 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ， 非法占用土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地 ， 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的 ， 限期在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施 ， 恢复土地原状 。 国土资发[2010]155号通知第二条第三项规定 ， 严格把握设施农用地范围 。 在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区 ， 涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地 ， 不属于设施农用地范围 ， 按非农建设用地管理 。 确需建设的 ， 必须符合土地利用规划 ， 依法办理建设用地审批手续 。 当事人未经批准进行非农建设的行为 ， 改变了所承包土地农业用途 ， 既违反合同约定 ， 也违反法律的强制性规定 。 行政机关现场勘查后 ， 依法履行行政处罚告知义务后作出行政处罚决定 ， 责令当事人自行拆除其违法建设 ， 恢复土地原状 ， 合法有据 。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2017）最高法行申4418号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：蒋剑敏 。
委托诉讼代理人：曾梅涛 ， 海南正凯律师事务所律师 。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：太仓市国土资源局 。 住所地：江苏省太仓市上海东路** 。
法定代表人：徐韬 ， 局长 。
再审申请人蒋剑敏诉被申请人太仓市国土资源局（以下简称太仓市国土局）土地管理行政处罚一案 ， 江苏省苏州市中级人民法院于2015年11月24日作出（2014）苏中行初字第00033号行政判决 ， 驳回蒋剑敏的诉讼请求 。 蒋剑敏不服提起上诉后 ， 江苏省高级人民法院于2017年4月26日作出（2016）苏行终319号行政判决 ， 驳回上诉 ， 维持一审判决 。 蒋剑敏不服 ， 在法定期限内向本院申请再审 。 本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭 ， 对本案进行了审查 ， 现已审查终结 。
一、二审法院查明 ， 2009年10月29日 ， 太仓市农林局作出太农林[2009]133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》 ， 同意太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称民人谷公司）在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目（以下简称民人谷生态园项目） ， 规划用地面积2000亩 ， 其中建设高标准玻璃温室684亩 ， 露地种植1013亩 ， 绿化200亩 ， 道路103亩 ， 管护房1亩及相关农业基础配套设施 。
2009年11月2日 ， 太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室（以下简称园区办）作出太农[2009]3号批复 ， 规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米 ， 建设面积432平方米 ， 其中种植区长39米、宽8米、高4米 ， 展示区长12米、宽10米、高7.5米 ， 均为钢骨架玻璃结构 ， 温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备 ， 展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构 ， 不得破坏土壤耕作层 ， 面积不得超过50平方米 。 玻璃温室外围除必要的道路沟渠外 ， 需配置相关景观绿化 ， 但不得建设任何建筑物 。
2011年10月18日 ， 蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包合同 ， 约定由蒋剑敏承包经营太仓民人谷农业生态园内P区35号的土地及所属玻璃温室（以下简称P35号玻璃温室） ， 总占地面积1526平方米 ， 其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米 ， 农产品玻璃温室种植区占地312平方米 ， 露天种植区占地280平方米 ， 庭院种植区占地580平方米 ， 公共绿化及公共道路占地234平方米 。 该合同同时约定 ， 蒋剑敏应负责保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。 蒋剑敏承包P35号玻璃温室后 ， 进行了装修、装饰 ， 在玻璃温室展览区（即高棚）的一层地面浇注水泥、铺设地砖 ， 在二层隔出若干房间 ， 并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施等；在玻璃温室种植区（即矮棚）修筑了水泥设施 ， 在玻璃温室外的农用地上修建了部分建筑物和设施等 。
太仓市国土局发现蒋剑敏在其承包经营的P35号玻璃温室中实施装修、装饰的行为后 ， 于2013年11月26日向其发出约谈通知 ， 要求蒋剑敏2013年12月11日至园区办接受谈话和配合现场勘查 。 该份约谈通知于2013年11月26日在P区35号门口张贴 ， 并且以挂号信方式邮寄给蒋剑敏 ， 但挂号信被退回 。 自2013年11月26日起 ， 太仓市国土局曾多次联系蒋剑敏约谈事宜 ， 蒋剑敏回复称其在外地 ， 一个月后才回上海 。 2014年1月20日 ， 太仓市国土局告知蒋剑敏 ， 拟定于2014年1月21日进行现场勘查 ， 蒋剑敏表示其在外地 ， 后蒋剑敏与太仓市国土局商定于2014年1月26日至园区办约谈 。 2014年1月26日 ， 蒋剑敏至园区办与太仓市国土局进行了短暂的谈话 ， 但拒绝太仓市国土局进入其承包的P35号玻璃温室进行现场勘查 。
2014年1月28日 ， 太仓市国土局至P35号玻璃温室进行了现场勘查和测绘 ， 拍摄了现场照片并摄像 。 现场勘查和测绘时 ， 蒋剑敏不在现场 ， 整个过程由民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会、浏河农技站工作人员见证 。 太仓市国土局经现场勘查和测绘 ， 认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室及所属农业用地中进行了装修、装饰等非农建设 ， 土地已部分硬化 ， 涉及土地面积1073.3平方米 。 2014年2月19日 ， 太仓市国土局作出太土处告字（2014）第3号土地行政处罚听证告知书 ， 告知蒋剑敏其主要的违法事实 ， 太仓市国土局拟作出的行政处罚和法律依据 ， 及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利 。 该份土地行政处罚听证告知书于同日向蒋剑敏邮寄送达 。
蒋剑敏收到上述土地行政处罚听证告知书 ， 未进行陈述、申辩和提出听证 。 2014年3月7日 ， 太仓市国土局作出太土罚字（2014）第15号土地行政处罚决定书（以下简称《15号处罚决定》） ， 责令蒋剑敏在收到该处罚决定书之日起15日内 ， 自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分 ， 恢复土地原状 ， 涉及土地面积1073.3平方米 。 上述土地行政处罚决定书于2014年3月7日向蒋剑敏邮寄送达 。
一审法院认为 ， 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条的规定 ， 太仓市国土局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责 。 《土地管理法》第四条第三款规定 ， 农用地是指直接用于农业生产的土地 ， 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等 。 本案中 ， 民人谷生态园项目的用地属于农用地 ， 用途是为了实现农业生产的要求 ， 其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示 。 在蒋剑敏与民人谷公司签订的农村土地承包合同中也约定其应保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。
但蒋剑敏在其承包的玻璃温室展览区（高棚）的一层地面浇注水泥、铺设地砖；在二层隔出若干房间 ， 并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施；在玻璃温室种植区（矮棚）修筑了水泥设施等 。 蒋剑敏上述装修、装饰行为已使玻璃温室具备长期生活居住的条件 ， 从而改变了其原来作为农产品展示区和种植区的用途 。 《土地管理法》第四十四条第一款规定 ， 建设占用土地 ， 涉及农用地转为建设用地的 ， 应当办理农用地转用审批手续 。 国土资发［2010］155号通知第二条第三项规定 ， 严格把握设施农用地范围 。
在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区 ， 涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地 ， 不属于设施农用地范围 ， 按非农建设用地管理 。 确需建设的 ， 必须符合土地利用规划 ， 依法办理建设用地审批手续 。 但蒋剑敏上述在其承包的玻璃温室及农用地上进行非农建设的行为 ， 并未按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续 ， 因此太仓市国土局认定蒋剑敏未经批准 ， 擅自将农用地改为建设用地 ， 构成违法用地事实清楚 。 经现场勘查和测绘 ， 太仓市国土局认定蒋剑敏上述违法行为涉及土地面积为1073.3平方米 。
至于蒋剑敏是否按照民人谷公司样板房进行装修等 ， 并不影响对其违法用地事实的认定 。 蒋剑敏认为其承包经营的玻璃温室及农用地属于现代设施农业、休闲旅游农业 ， 其装修装饰等行为合法 ， 不存在违法用地的观点缺乏依据 。 太仓市国土局发现蒋剑敏的上述违法行为后 ， 即调取了蒋剑敏与民人谷公司签订的农村土地承包合同及相关材料 ， 并通知蒋剑敏进行约谈及现场勘查 。 2014年1月26日太仓市国土局与蒋剑敏进行谈话 ， 但蒋剑敏未配合太仓市国土局进入其承包的P35号玻璃温室进行现场勘查 。 太仓市国土局遂于2014年1月28日至P35号玻璃温室进行了现场勘查和测绘 ， 拍摄了现场照片 ， 并进行了摄像 。
整个过程由民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会、浏河农技站工作人员见证 。 蒋剑敏认为太仓市国土局未经其同意即进入其承包的土地及玻璃温室进行调查 ， 程序违法 。 由于太仓市国土局在进行此次现场勘查前 ， 曾多次与蒋剑敏沟通要求其配合进行现场勘查 ， 但蒋剑敏未予配合 。 原《土地违法案件查处办法》第二十三条的规定 ， 土地管理部门在调查土地违法案件时 ， 可以勘验物证或者现场 。 勘验物证或者现场 ， 勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加 。 勘验人员勘验时 ， 可以对物证或者现场进行拍照和测量 。 对勘验情况和结果应当制作笔录 ， 由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章 。
当事人拒绝参加的 ， 不影响勘验的进行 。 因此 ， 在蒋剑敏拒绝配合的情况下 ， 太仓市国土局邀请有关人员作为见证 ， 对蒋剑敏的承包区域进行现场勘查并无不当 。 2014年2月19日 ， 太仓市国土局向蒋剑敏作出太土处告字（2014）第3号土地行政处罚听证告知书 ， 告知蒋剑敏其主要的违法事实 ， 太仓市国土局拟作出的行政处罚和法律依据 ， 及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利 。 但蒋剑敏未提出听证要求及进行陈述、申辩 。 太仓市国土局遂于2014年3月7日作出被诉处罚决定并送达蒋剑敏 。 太仓市国土局所作行政处罚程序并无不妥 。
《土地管理法》第七十六条第一款规定 ， 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ， 非法占用土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地 ， 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的 ， 限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施 ， 恢复土地原状…… 。 太仓市国土局在处罚决定中责令蒋剑敏自行拆除在其承包的玻璃温室中及所属农用地中装修、装饰物等 ， 恢复土地原状 ， 该处罚决定符合《土地管理法》的上述规定 ， 适用法律正确 。 关于处罚时效的问题 ， 因蒋剑敏违法用地的状态一直持续 ， 因此太仓市国土局作出行政处罚并未超过处罚时效 。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定 ， 判决驳回蒋剑敏的诉讼请求 。
二审法院认为 ， 《土地管理法》第五条规定 ， 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作 。 县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责 ， 由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定 。 《江苏省土地管理条例》第三条规定 ， 省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作 。 设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作 。
本案中 ， 太仓市国土局作为当地的土地行政主管部门 ， 具有对行政区域内土地使用情况进行管理和监督的法定职责 。 《土地管理法》第七十六条第一款规定 ， 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ， 非法占用土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地 ， 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的 ， 限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施 ， 恢复土地原状 。
本案中 ， 蒋剑敏系上海市居民 ， 其作为乙方于2011年10月18日与民人谷公司（甲方）签订的《农村土地承包合同》中明确：乙方根据需要种植、养殖符合本园所命名民族区域特色的农作物和养植物 ， 按照太仓市政府对现代设施农业示范区的要求组织生产经营 ， 并可开展农业科研、农业示范、农业旅游及农业休闲观光等 。 在乙方权利与义务部分 ， 该合同规定：乙方负责保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。 从该合同的订立情况看 ， 双方当事人对涉案玻璃温室及其所属土地仅能用于农业用途均已明知 。 且太仓市农林局、园区办等在民人谷公司建设玻璃温室过程中作出的相关批复也一再表明 ， 涉案玻璃温室及其所属土地属农业用途 。
而太仓市国土局提供的勘测定界图、涉案玻璃温室照片以及勘查测绘录像等证据显示 ， 蒋剑敏在P35号玻璃温室内的地面铺设了地板 ， 并安装厨房、卫浴、卧室等生活设施；同时 ， 在玻璃温室种植区（矮棚）还修筑了水泥设施等 ， 上述行为已经改变了涉案土地的农业用途 ， 与玻璃温室作为农业设施 ， 所属土地只能用于农业用途的规定不符 。 因此 ， 太仓市国土局经现场勘查 ， 认定蒋剑敏实施了违反《土地管理法》的行为 ， 并对其作出《15号处罚决定》 ， 责令蒋剑敏在收到处罚决定之日起15日内 ， 自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分 ， 恢复土地原状具有事实根据和法律依据 。
原国家土地管理局令（[1995]第3号）《土地违法案件查处办法》第二十三条的规定 ， 土地管理部门在调查土地违法案件时 ， 可以勘验物证或者现场 。 勘验物证或者现场 ， 勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加 。 勘验人员勘验时 ， 可以对物证或者现场进行拍照和测量 。 对勘验情况和结果应当制作笔录 ， 由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章 。 当事人拒绝参加的 ， 不影响勘验的进行 。 本案中 ， 在卷证据证明 ， 太仓市国土局多次要求蒋剑敏协助调查处理 ， 但蒋剑敏不予配合 。
太仓市国土局遂在发包人民人谷公司、当地基层组织浏河镇何桥村村民委员会以及浏河农技站的工作人员在场见证的情况下 ， 对P35号玻璃温室现场进行勘察和测绘并无不当 。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款以及第四十一条规定 ， 行政机关在作出行政处罚决定之前 ， 应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据 ， 并告知当事人依法享有的权利 。
当事人有权进行陈述和申辩 。 行政机关必须充分听取当事人的意见 ， 对当事人提出的事实、理由和证据 ， 应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的 ， 行政机关应当采纳 。 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前 ， 不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据 ， 或者拒绝听取当事人的陈述、申辩 ， 行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外 。
本案中 ， 太仓市国土局发现蒋剑敏的上述违法行为后 ， 即调取了蒋剑敏与民人谷公司签订的农村土地承包合同及相关材料 ， 并通知蒋剑敏进行约谈及现场勘查 。 在有关组织和相关人员的见证下 ， 太仓市国土局经勘查查明事实后 ， 于2014年2月19日向蒋剑敏作出太土处告字（2014）第3号土地行政处罚听证告知书 ， 告知其主要的违法事实、拟作出的行政处罚和法律依据以及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利 。 但蒋剑敏未提出听证要求及进行陈述、申辩 。 由于蒋剑敏放弃了陈述、申辩等权利 ， 太仓市国土局于2014年3月7日作出《15号处罚决定》并向蒋剑敏送达 ， 行政处罚程序符合法律规定 。
综上 ， 蒋剑敏的上诉理由和请求依法不能成立 。 一审法院认定事实清楚 ， 适用法律正确 ， 审判程序合法 。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定 ， 判决驳回上诉 ， 维持原判 。
蒋剑敏向本院申请再审 ， 请求撤销一、二审判决 ， 改判撤销被诉行政处罚决定 。 申请再审的主要事实和理由为：一审判决认定土地硬化面积1073.3平方米无事实依据；被申请人未经再审申请人同意进行现场勘查 ， 不符合法律规定；被申请人适用《土地管理法》第七十六条第一款规定作出处罚错误；被申请人责令再审申请人拆除展示区玻璃温室的装修装饰没有依据 。
本院认为 ， 本案争议的焦点是被诉《15号处罚决定》是否符合法律规定 。 结合再审申请人的再审申请事由 ， 重点审查以下两个方面：
一、关于现场勘查程序和违法事实认定问题
根据涉案土地行政处罚时仍然有效的《土地违法案件查处办法》第二十三条规定 ， 土地管理部门在调查土地违法案件时 ， 可以勘验物证或者现场 。 勘验物证或者现场 ， 勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加 。 勘验人员勘验时 ， 可以对物证或者现场进行拍照和测量 。 对勘验情况和结果应当制作笔录 ， 由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章 。 当事人拒绝参加的 ， 不影响勘验的进行 。 根据现已查明的事实 ， 太仓市国土局发现蒋剑敏在其承包经营P35号玻璃温室中实施装修、装饰行为后 ， 多次联系、约谈蒋剑敏 ， 但蒋剑敏均未予配合 。
2014年1月26日双方在园区办进行了短暂谈话 ， 但蒋剑敏仍拒绝太仓市国土局到P35玻璃温室进行现场勘查 。 2014年1月28日 ， 太仓市国土局工作人员在民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会以及浏河农技站的工作人员在场见证下 ， 对P35号玻璃温室现场进行勘察和测绘 ， 符合上述规定 。 太仓市国土局经现场勘查 ， 认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室所属农业用地中进行了装修、装饰等非农建设 ， 土地已部分硬化 ， 涉及土地面积1073.3平方米 。 蒋剑敏主张土地硬化面积少于1073.3平方米 ， 但不能提供充分的证据予以反驳 ， 对其主张不予采信 。
二、关于处罚决定的法律适用问题
《土地管理法》第七十六条第一款规定 ， 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ， 非法占用土地的 ， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地 ， 对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的 ， 限期在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施 ， 恢复土地原状 。 国土资发[2010]155号通知第二条第三项规定 ， 严格把握设施农用地范围 。 在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区 ， 涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地 ， 不属于设施农用地范围 ， 按非农建设用地管理 。 确需建设的 ， 必须符合土地利用规划 ， 依法办理建设用地审批手续 。
本案中 ， 民人谷生态园项目的用地属于农用地 ， 用途是为了实现农业生产的要求 ， 其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示 。 根据蒋剑敏与民人谷公司签订农村土地承包合同约定 ， 蒋剑敏应根据需要种植、养殖符合本园所命名民族区域特色的农作物和养植物 ， 按照太仓市政府对现代设施农业示范区的要求组织生产经营 ， 并可开展农业科研、农业示范、农业旅游及农业休闲观光等 。
合同还约定蒋剑敏应保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。 根据太仓市国土局提供的现场勘查和测绘记录、勘测定界图、照片以及勘察测绘录像等证据可以证实 ， 蒋剑敏在其承包的玻璃温室展厅内（高棚）的一层地面浇筑水泥、铺设地砖；在二层隔出若干房间 ， 并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施；在玻璃温室种植区（矮棚）修筑了水泥设施等 ， 蒋剑敏上述行为已经改变所承包土地农业用途 ， 既违反合同约定 ， 也违反法律的强制性规定 ， 属未经批准进行非农建设的违法行为 。 太仓市国土局责令蒋剑敏自行拆除其承包的玻璃温室及所属农业用地中装饰、装饰物和土地硬化部分 ， 恢复土地原状 ， 合法有据 。 太仓市国土局现场勘查后 ， 依法履行了行政处罚听证告知义务 ， 蒋剑敏未要求听证 ， 之后作出《15号处罚决定》 ， 程序不存在违法之处 。 因此 ， 一审判决驳回诉讼请求 ， 二审判决驳回上诉 ， 并无不当 。
综上 ， 蒋剑敏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形 。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定 ， 裁定如下：
驳回再审申请人蒋剑敏的再审申请 。
审判长白雅丽
审判员耿宝建
审判员马东旭
二一七年九月二十六日
【蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案】书记员周志兴


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