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“王莽改制”对官制的其中一项改革：“州刺史”改“州牧”

官制改革是“王莽改制”中最重要的其中一项改革 。 自公元8年王莽登基开始 ， 为了表示改朝换代 ， 新朝就该有新的气象 ， 于是王莽根据《周礼》所载 ， 先后将一大批政府机构和官制改换了名称 ， 如中央官职 ， 大司农改羲和、太常改秩宗、大鸿胪改典乐、少府改共工、水衡都尉改予虞、光禄勋改司中、卫尉改太卫、中尉改军正等；地方官职 ， 太守改大尹、都尉改太尉、县令改宰 。 同时在用新名替换了一大批的旧官职外 ， 王莽还新增了多个全新的官职 ， 如在中央新置大司马司允、大司徒司直、大司空司若等官职 ， 在地方也新置牧副、监副等官职 。
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且王莽还对官秩进行了更名 ， 《汉书.王莽传》载“更名秩百名曰庶士 ， 三百石曰下士 ， 四百石曰中士 ， 五百石曰命士 ， 六百石曰元士 ， 千石曰下大夫 ， 比二千石曰中大夫 ， 二千石曰上大夫 ， 中二千石曰卿” 。 可以说 ， 秦汉时的官职已经被王莽改的是“面目全非” ， 无论是在官名 ， 还是职能上 ， 新朝较之西汉都有着天翻地覆的变化 。
【“王莽改制”对官制的其中一项改革：“州刺史”改“州牧”】而在之中 ， 尤以西汉时期“州刺史”的职能变化最大 。
西汉武帝年间 ， 因惠帝时期设立的监察地方的“监御史”已不堪大用 ， 他们或玩忽职守 ， 或与地方官互相勾结 ， 已然成为了地方上的一颗毒瘤 。 而虽然在文景时期 ， 西汉的统治阶级已经发现“监御史”的不堪重用 ， 但却并未将其废除 ， 只是在文帝十三年 ， 汉文帝以“御史不奉法 ， 下失其职”的理由 ， 继而“乃遣丞相史出刺 ， 并督监察御史” ， 就是在监御史外另外设置一套全新的地方监察制度-丞相史出刺制度 ， 然后负责与“监御史”一起监察地方 。
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但是这个方法显然无法帮助朝廷彻底且有效的监察地方 ， 反而是让朝廷对地方的监察变得更为的混乱 ， 究其原因在于 ， 监御史与丞相史同为地方监察官 ， 所以职权上往往会出现重叠交叉的情况 ， 因此两方互相推诿扯皮的事情那是屡屡发生 ， 如此朝廷对于地方的监察就显得更羸弱 。
于是到了武帝这一代 ， 雄才大略的汉武帝深感此种混乱决不能再持续下去 ， 于是相继罢监御史、丞相史出刺制度 ， 改行“刺史制” 。 元封五年 ， 汉武帝“初置刺史部十三州” ， 将全国划分为十三州部 ， 即冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交州、司州 ， 每州部为一个监察区 ， 设“州刺史”一人 ， 负责监察所在州部的各郡国 。
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初设时 ， 武帝就确立了“州刺史”的六项职责:
1、“强宗豪右 ， 田宅逾制 ， 以强凌弱 ， 以众暴寡” 。 如果出现地主豪强违法侵占百姓田地 ， 以强凌弱 ， 以多欺寡的 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地主豪强兼并土地 ， 鱼肉百姓 ， 欺行霸市 ， 横行乡里的做法 。
2、“二千石不奉诏 ， 遵旧典 ， 倍公问私 ， 旁诏守利 ， 侵渔百姓 ， 聚敛为奸” 。 如果太守等二千石官员不听朝廷的命令 ， 不遵从法令 ， 以权谋私 ， 诽谤朝廷的诏令 ， 利用手中的权力去侵吞百姓的财富 ， 用重税去搜刮民脂民膏的 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地方高级官员以权谋私的不法行为 。
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3、“二千石不恤疑狱 ， 风历杀人 ， 怒则任刑 ， 喜则淫赏 ， 烦扰苛暴剥戮黎元 ， 为百姓所疾 ， 山崩石裂 ， 祆实讹言” 。 如果太守等二千石官员对案情不明、证据不充分的案件不管不顾 ， 甚至造成冤案 ， 而在审理案件的时候又喜欢滥用酷刑的 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地方高级官员执法不公的不法行为 。
4、“二千石选署不平 ， 阿附所爱 ， 敝贤宠玩” 。 如果太守等二千石官员在替朝廷选拨人才的过程出现任人唯亲 ， 营私舞弊的情况 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地方高级官员任人唯亲的不法行为 。
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5、“二千石子弟恃怙荣势 ， 请任所监” ， 如果太守等二千石官员的子弟仗势欺人 ， 为害乡里的 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地方高级官员子弟违法乱纪的问题 。
6、“二千石违公下比 ， 阿附豪强 ， 通行货赂 ， 割损政令” ， 如果太守等二千石官员与地主豪强相互勾结 ， 从中谋取不义之财的 ， 州刺史有权监督、检查和纠举 。 其目的就是为了遏制地方高级官员和地主豪强相互勾结的不法行为 。
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从以上的六条内容来看 ， 武帝时期的“州刺史”虽与之前的"监御史"一样只有监察权 ， 而无执行权 ， 但是实权却俨然要比"监御史"大的多 。 在当时 ， 郡国的长史、太守等二千官员的政治前途几乎被"州刺史"一人所左右 ， 官位保与不保 ， 品级升与不升 ， 全有刺史说了算 。
如哀帝时期大臣何武 ， 他在担任扬州刺史时“所举奏二千石长吏必先露章 ， 服罪者为亏除 ， 免之而已 ， 不服 ， 报奏之 ， 抵罪或至死” ， 就是说何武这位扬州刺史若发现太守等二千石官员有违法现象 ， 若他认罪也就罢了 ， 但是如果不认罪 ， 就直接上奏皇帝 ， 或关押 ， 或处死 ， 总之是不会让你好过 。 亦如昭帝时期大臣魏相 ， 他在担任扬州刺史时 ， 所在的各郡国二千石官员就“多所贬退” 。
从这些例子可以看出 ， 西汉的州刺史权力是极大的 。 也就是如此 ， 久而久之 ， “州刺史”在地方上开始凌驾于郡国各地方长官之上 ， 人们开始只知有州刺史 ， 而不闻有太守 。
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而到了西汉中期后 ， 西汉的“州刺史”还往往被赋予超出其监察权的职责:
1、赋予兵权 。 在当时如果“州刺史”所监察的州出现叛乱时 ， 他们往往会被赋予统兵之权 ， 如宣帝时期 ， 冀州发生民变 ， 冀州刺史张敞就“以耳目发起贼名区处 ， 谋诛渠帅” 。
2、安置流民 。 元帝时 ， 关中地区流民众多 ， 为了解决流民问题 ， 关内侯平当就上奏元帝 ， 希望将流民迁往幽州 ， 此时元帝应允 ， 后就下诏“刺史二十石劳徕有意者” 。
3、处理少数民族事务 。 如元帝大臣王尊在做益州刺史时 ， 就被元帝命令让其“来徼外 ， 蛮夷归附其威信” ， 去安抚益州的少数民族 。
4、商议国事 。 元帝时 ， 汉元帝就曾下诏“召见诸刺史 ， 令房晓以课事 ， 刺史复以为不可“ 。
5、赋予追捕权 。 昭宣时期 ， 朝廷赋予了“州刺史”在紧急情况下有权追捕反叛的诸侯王和处理与诸侯王有关犯罪的权力 。 如昭帝年间 ， 齐孝王孙刘泽欲图谋反时 ， 青州刺史隽不疑发现后 ， 就在没经过皇帝的同意下 ， 直接先行逮捕了齐孝王孙刘泽等人 ， 之后才上奏皇帝 。
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自武帝设立"州刺史" ， 州刺史的权力就开始被逐渐放大 ， 直至成帝时期 ， 州刺史这位本是监察地方的官职凭借着手中权力已经开始明目张胆的干涉地方事务 ， 可以说是权势显赫 。 比如成帝时期 ， 冀州刺史朱博就曾不经奏报就直接将一位秩百石的从事给杀了 ， 想想看 ， 此时州刺史都能直接擅自杀掉一个官吏 ， 你说他的权势能不大吗？
当然不管如何 ， 终西汉一朝 ， “州刺史”无论被赋予多少额外的权力 ， 也无论是如何的显赫 。 州刺史在本质上还是一个地方的监察官 ， 其职责就是监察地方 ， 而非治理地方 。 不过到了王莽时期 ， 这一切就都变了 ， 随着王莽在推行“王莽改制”的过程中对“州刺史”进行改革 ， 州刺史的职责开始变了 ， 它开始由监察官转为地方行政长官 ， 并拥有了更大 ， 更名副其实的权力 。
王莽建立新朝后 ， 他先后二次对“州刺史”进行改革:
公元8年正月
1、改“州刺史”为“州牧” 。
2、“天下牧守皆以前有翟义、赵明等领州郡 ， 怀忠孝 ， 封牧为男” ， 赐予州牧“男爵”爵位 。
公元14年
1、“置州牧、部监二十五人 ， 见礼如三公” ， 给予“州牧”三公的礼遇 。
2、“公氏作牧” ， “州牧”必须是爵位为公爵的人才可担任 ， 其余皆不可 。
3、“皆世其官” ， “州牧”允许“世袭罔替” 。
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以上就是王莽登基后 ， 对于“州刺史”的两次重大改革的基本内容 。 从以上的改革内容可以看出 ， 改名后的“州牧” ， 它的政治地位得到了显著的提高 ， 官秩不但被提为仅次于九卿的上大夫 ， 同时还被赋予了原只有三公才能享有的礼遇 ， 最后甚至都变成了只有公爵才能担任的官职 。 可以说王莽时期的“州牧”在地位上已近乎等同于三公 ， 可谓是地方上真正的封疆大吏 。
且王莽时期的州牧 ， 不但地位得到了显著的提高 ， 在职权上也有了非常大的变化 。
第一、治理权 。 改名前的“州牧”实际上无论怎么变 ， 它的合法权力就是武帝时期所定的“奉诏六条察州” ， 就是只有监察权 ， 而无治理权 ， 其他的权力如统兵权、安置流民等都只是皇帝临时赋予的 ， 而非是永久性的 。 直到新朝 ， 这些权力才开始慢慢被王莽合法化 ， 且“州牧”也开始名正言顺的拥有了对地方的治理权 。
《汉书.王莽传》载“以大司马司允费兴为荆州牧 ， 见 ， 问到部方略 ， 兴对曰：“荆、扬之民率依阻山泽 ， 以渔采为业 。 间者 ， 国张六管 ， 税山泽 ， 妨夺民之利 ， 连年久旱 ， 百姓饥穷 ， 故为盗贼 。 兴到部 ， 欲令明晓告盗贼归田里 ， 假贷犁牛种食 ， 阔其租赋 ， 几可以解释安集 。 ” 。
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在这段记载中我们可以很明显的看出新朝的“州牧”已经开始成为地方上的行政长官 。 “问到部方略” ， 这里的“方略”明显就是王莽问费兴到任后 ， 该如何对地方进行治理 ， 试想 ， 如果“州牧”没有拥有对地方的治理权 ， 王莽会这样问吗？显然不会 。
再者后来费兴所回答的“兴到部 ， 欲令明晓告盗贼归田里 ， 假贷犁牛种食 ， 阔其租赋 ， 几可以解释安集” ， 这个答案也可很明显的看出“州牧”对地方上的确是有着合法的治理权的 ， 毕竟“令明晓告盗贼归田里”这样的事情 ， 在之前 ， 可是完全就只有太守这样的地方行政长官才能做到的事情 。
同时在新朝的文献记载中 ， 也经常出现“群牧...尽力相帅养牧兆民”、“宜急选牧、尹以下 ， 明其赏罚 。 收合离乡、小国无城郭者 ， 徙其老弱置大城中 ， 积藏谷食 ， 并力固守”这样的记载 ， 从中我们也可以看出州牧对郡县已经开始有了治理权 ， 并俨然成为地方上的行政长官 。
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此外 ， 公元21年正月 ， 王莽曾下诏“以州牧位三公 ， 刺举怠解 ， 更置牧监副 ， 秩元士 ， 冠法冠 ， 行事如汉刺史” ， 意思就是州牧位列三公 ， 且事务繁忙 ， 对于地方上的监察已经有些许松懈 ， 所以为了让朝廷更好的监察地方 ， 朝廷决定再设“牧监副”一职 ， 专门负责监察地方一事情 。 也就是说 ， 这个时候 ， “州牧”已经由地方监察官转换成了地方行政长官 。
第二、统兵权 。 西汉时“州刺史”虽然有时也有统兵权 ， 但那只是暂时的 ， 只有发生民变或叛乱的时候 ， 才会被赋予 ， 而在平常是没有的 。 到了新朝 ， 改名后的“州牧”开始被正式赋予了统兵权 ， 《汉书.王莽传》载“莽见四方盗贼多 ， 复欲厌.... ， 赐诸州牧号为大将军”,也就是这个时候被赐予大将军名号的“州牧”开始有了名正言顺的统兵权 。
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而在这之后 ， “莽以王况谶言刑楚当兴 ， 李氏为辅 ， 欲厌之 。 乃拜侍中掌牧大夫李棽为大将军、扬州牧 ， 赐名圣 ， 使将兵奋击 。 ”、“太师王匡、国将哀章、司命孔仁、兖州牧寿良、卒正王闳、扬州牧李圣亟进所部州郡兵凡三十万众 ， 迫措青、徐盗贼”、“邑至雒阳 ， 州郡各选精兵 ， 牧守自将 ， 定会者四十二万人”等由“州牧”领兵去平叛的事情就已是屡见不鲜 。
以上就是王莽时期“州牧”的具体权力 。 当然王莽所推行的“州牧制度” ， 同他推行的其他制度一样 ， 最终都是以失败而告终 。 新朝灭亡后 ， 在公元42年 ， 汉光武帝刘秀就重新将“州牧”改为“州刺史” ， 同时原王莽赋予“州牧”的权力也被一一废除 。


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