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美国与西伊里安“民族自决”问题(1949—1969)

美国与西伊里安“民族自决”问题(1949—1969)
高艳杰
(厦门大学南洋研究院 ， 福建厦门361005)
摘要：西伊里安“民族自决”问题 ， 源于荷兰与印度尼西亚围绕西伊里安地区主权的领土争端 。 作为荷兰的盟友和印尼的友邦 ， 美国政府的立场成为决定争端结果的关键 。 美国是“民族自决”原则的倡导者 ， 但冷战时期其“反共利益”与“民族自决”原则在争端中出现错位 ， 而同盟关系、东南亚冷战局势 ， 以及第三世界反殖民运动等因素的交织 ， 加重了美国外交选择的复杂性 。 在维持了十余年的中立政策后 ， 美国政府决定牺牲西伊里安土著居民自由选择政治命运的权利 ， 以维护自身在印尼的利益 。 美国政府在“西伊里安争端”中的决策过程和政策演变表明 ， 其推崇的“民族自决”在冷战环境下已演变为灵活运用的外交工具 ， 而非追求的外交目标和原则 。
关键词：西伊里安；民族自决；美国；印度尼西亚；荷兰美国与西伊里安“民族自决”问题(1949—1969)
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二战结束后 ， “非殖民化”与“冷战”构成了国际关系中两条相互交织的主线 ， 一方面大国的外交行为受到反殖民运动的制约；另一方面第三世界的政治面貌和社会群体的命运 ， 亦在与大国的互动中被塑造 。 生活在西伊里安(1)的巴布亚人“民族自决”(self-determination)的方式和结果 ， 即是冷战时期大国博弈与亚太地区本土政治互动的产物 。 印度尼西亚(以下简称印尼)独立后 ， 西伊里安地区的归属成为印尼与荷兰之间悬而未决的遗留问题 ， 其中该地区居民是否有权单独进行“民族自决” ， 是双方争论的核心和关键点 。 美国因地缘政治也卷入这一争端 。 对于这段历史 ， 以往学界的探讨大多集中在争端的演变和大国互动的过程 ， 近年来亦有学者关注争端中的“民族自决”问题 ， 但大多着墨于该原则被践踏的道义争论 。 (2)本文在前人研究的基础上 ， 主要利用来自美国的政府解密档案和其他相关文献 ， 拟就“民族自决”原则演变成“西伊里安争端”中核心问题的过程 ， 美国政府在“西伊里安争端”中的立场转变及其对“民族自决”的“规划” ， 美国政府在这一争端中的外交选择和内在逻辑等问题进行探讨 。
一、西伊里安“民族自决”问题的缘起与美国的反应
西伊里安距离澳大利亚北部200公里 ， 面积约为42万平方公里 ， 16世纪初被葡萄牙人发现 ， 1828年被荷兰统治 。 二战结束后 ， 印尼革命者开展反荷独立斗争 ， 双方于1949年11月签署《圆桌协定》(RoundTableAgreement) ， 荷兰同意将原荷属东印度的主权移交给印尼联邦共和国(RepublicofUnitedStatesofIndonesia) ， 但西伊里安地区的归属被作为特殊问题对待 ， 其地位通过印荷双边谈判在一年期限内决定 。 [1]西伊里安的归属被作为特殊问题处理 ， 主要原因是荷兰反对将其并入印尼联邦共和国 ， 而暂时搁置处理的建议是由美国政府提出的 。 印荷“圆桌谈判”期间 ， 为避免谈判陷入僵局 ， 美国政府作为调停者提议由荷兰继续控制西伊里安 ， 待其他地区主权移交完成后再另行展开谈判 。 [2]印尼和荷兰政府都不愿背负谈判破裂的责任 ， 同意接受美国的建议并签署协定 。
但《圆桌协定》签署后 ， 荷兰与印尼的双边谈判毫无进展 。 荷兰政府坚称西伊里安应排除在印尼联邦共和国之外 ， 主要依据是西伊里安与印尼其他地区在宗教、经济和人种方面存在差异 。 [3]但印尼政府认为 ， 印尼领土范围应包括原“荷属东印度”(NetherlandsIndies)的全部领土 。 早在印尼宣布独立前 ， 印尼独立筹备调查委员会(InvestigatingCommitteeforPreparationofIndonesia’sIndependence)就讨论过国家领土范围 。 从投票结果看 ， 66票中有39票支持印尼领土囊括整个伊里安岛 。 [4]从荷兰殖民时期的统治范围看 ， 印尼的领土主张有其合法性 。 按照1948年以前的荷兰宪法 ， 西伊里安被默认为“荷属东印度”的组成部分；1948年荷兰修改宪法 ， “荷属东印度”被替换为“印尼” ， 但领土范围并未变更；除此之外 ， 荷兰政府在1950年和1951年递交给联合国的两份文件中 ， 也承认西伊里安在1949年12月移交主权前是“印尼”的一部分 。 [5]据此 ， 西伊里安属于原荷属东印度 ， 印尼继承其主权也在情理之中 。
对印尼政府而言 ， 西伊里安的归属是无法让步的核心利益问题 。 首先 ， 西伊里安归属涉及印尼主权完整、国家独立和民族尊严 。 印尼总统苏加诺(Sukarno)认为 ， 西伊里安问题是事关印尼到底是要殖民主义 ， 还是要民族独立的重要问题 。 [6]其次 ， 西伊里安的归属直接威胁到印尼作为统一国家的合法性 。 1950年8月 ， 苏加诺宣布建立统一的“印尼共和国”(RepublicofIndonesia) ， 以取代之前松散的“印尼联邦共和国” ， 但随后爆发了反对统一的地方叛乱 。 叛乱的出现使得西伊里安问题变得更加敏感 ， 其中的基本逻辑是 ， 如果西伊里安能够独立 ， 那么其他地区同样有权独立于共和国之外 ， 由此反对统一并支持联邦主义(federalism)的政治力量 ， 将获得更充分的理由挑战中央政府的合法性 。 (3)因此 ， 印尼政府在西伊里安地区主权上的妥协将存在致命的政治风险 。
1950年12月 ， 印尼与荷兰谈判失败 ， 西伊里安问题开始由历史遗留问题演变为领土争端 。 1952年2月19日 ， 荷兰政府修改宪法 ， 将西伊里安正式列入荷兰王国的领土范围 。 1954年4月14日 ， 荷兰政府宣布不再同印尼政府进行关于西伊里安地位的谈判 。 [7]从1954年开始 ， 印尼政府开始将该争端诉诸联合国大会 ， 提出要求恢复谈判的决议案 。 但至1957年 ， 由于从未获得三分之二多数票的支持 ， 印尼政府对联合国丧失信心 ， 透露出武力解决争端的迹象 。 1957年12月 ， 印尼全国发起24小时大罢工 ， 反对荷兰控制西伊里安 ， 要求留在印尼的荷兰公民离境 ， 甚至关闭了荷兰的领事馆 。 [8]1958年 ， 印尼国会议员公开发声 ， 宣扬武力是使西伊里安重归印尼版图的唯一办法 。 (4)1960年8月 ， 印尼宣布断绝与荷兰的外交关系 ， 而荷兰政府宣布派航空母舰赴西伊里安海域访问 。 [9]至此 ， “西伊里安争端”升级为为东南亚的区域危机 。
“西伊里安争端”进入危机阶段后 ， 和平解决的可能性仍然存在 ， 但其中的“民族自决”问题成为关键 。 西巴布亚人“民族自决权”从一开始就是印尼与荷兰争议的焦点 。 “圆桌谈判”期间 ， 荷兰政府反复强调 ， 在西伊里安实施“民族自决”以前 ， 拥有该地区的主权 。 [10]从国际法的角度 ， 荷兰的主张符合《联合国宪章》中关于“民族自决”的若干表述 。 《联合国宪章》的第1条第2款和第55条 ， 都明言承认“自决原则” ， 只是未规定具体实施的方式 。 1952年12月联合国通过《人民和国家的自决权》 ， 进一步强调“联合国会员应承认并提倡行使该国管理下非自治领土及托管领土人民之自决权” 。 [11]依据联合国的法规条文 ， 荷兰对“民族自决”的追求既符合法理又符合推动国际社会进步的情理 。 1954年西伊里安争端被提交联大后 ， 荷兰将捍卫巴布亚人“民族自决权”作为反击印尼的主要政治依据 。
印尼政府否认西伊里安单独进行“民族自决”的合法性 。 印尼政府认为 ， 印尼是由上百个族群构成的国家 ， 苏加诺和哈达代表印尼人民宣布独立时 ， 包括西伊里安在内的整个印尼已经实施了“民族自决” 。 [12]1957年联合国大会上 ， 印尼外长苏班德里约(Surandrio)再次否认西伊里安的特殊性 ， 并且引用早期荷兰官员的言论进行反击 。 他指出 ， 荷兰政府曾向联合国安理会表示 ， 印尼人由17个不同的人种和语言群构成 ， “印尼的统一”源自其共同处于荷兰的统治下 ， 因此产生了印尼的民族性 。 苏班德里约认为 ， 荷兰人要求西伊里安“民族自决”的逻辑 ， 意味着印尼其他地区和岛屿也应当实行“民族自决” ， 并接受“印尼民族国家”(IndonesianNationalState)瓦解的结果 。 [13]简而言之 ， 印尼政府不认为西巴布亚人有权单独进行“民族自决” ， 荷兰的主张会导致印尼国家的崩溃 。
荷兰坚持“民族自决”原则 ， 主要不是出于对道义的追求 ， 更多是将其作为谈判手段 。 1959年以前 ， 荷兰政府并未真正推动西巴布亚人向自治的方向发展 。 一个明显的例证是 ， 荷兰政府从未向联合国报告西伊里安的政治发展情况 ， 而只汇报社会、教育和经济问题 。 [14]但1959年后 ， 荷兰开始强调“民族自决”原则 ， 以此加速西伊里安的独立进程 。 1959年5月 ， 以德夸伊(J.E.deQuay)为总理的新内阁上台后 ， 荷兰政府计划建立由巴布亚人占多数的“新几内亚委员会”(NewGuineaCouncil) 。 作为国家政治代表实体机构 ， 该委员会与荷兰官员共享国家立法权和国家财政预算权 。 [15]但是 ， 荷兰并未规划西伊里安独立的时间表 ， 这表明荷兰希望延迟撤离 。
美国政府在西伊里安地区无直接利益 ， 很早就确立了不介入政策 。 按照美国国务院的评估 ， 该地区灌木丛生 ， 有白雪覆盖的群山和无法通行的沼泽 ， 虽有石油资源但品质极差 ， 尚未发现值得开采的原料 ， 其经济严重依赖母国 ， 生活在这里的70万民众尚处于原始状态 。 [16]“圆桌谈判”期间 ， 美国曾考虑支持荷兰控制西伊里安 。 美国国务院认为 ， 由荷兰以某种形式继续控制西伊里安最符合当地人民的利益 ， 荷兰控制该地要比印尼更能提供可靠的安全保障 。 [17]但西伊里安问题升级为争端后 ， 美国转而采取敬而远之的中立政策 。 美国政府态度转变的一个重要原因 ， 是认为自己无法左右印荷双方最后的协议 ， 在西伊里安问题上没有重大战略利益 。 [18]
更关键的是 ， 美国政府支持荷兰与印尼的任何一方 ， 都会损害美国的利益 。 荷兰在争端中获得澳大利亚的支持 ， 而澳大利亚与美国是“澳新美同盟”(ANZUS)关系 。 澳大利亚政府认为 ， 印尼控制西伊里安会产生“敌对并具有挑衅性的邻居” ， 威胁到澳大利亚所托管的巴布亚新几内亚 。 [19]澳大利亚的立场 ， 使得美国在争端中面临双重同盟义务的制约 。 印尼同样对美国具有重要的战略地位 。 美国政府认为 ， 印尼作为连接太平洋和印度洋 ， 以及亚洲和澳大利亚之间通道的群岛国家 ， 拥有8000万人口并且盛产橡胶、锡和石油资源 ， 对美国和其他自由世界国家至关重要 。 [20]
除此之外 ， 美国政府还要考虑争端背后的冷战局势 ， 以及自身在第三世界的形象 。 首先 ， 社会主义阵营对印尼的支持 。 出于地缘政治的考虑 ， 美国不希望社会主义阵营利用争端加强对印尼的影响力 ， 但中国和苏联都站在印尼一边 ， 印尼政府也借此向美国施压 。 争端持续升级的同时 ， 中苏对印尼的支持力度也不断加强 。 1960年苏联领导人赫鲁晓夫访问印尼 ， 再次公开支持印尼收复西新几内亚的主张 。 [21]同年3月 ， 中国将原计划出售给印尼的陆海空军事装备改为无偿援助 ， 总价值约为2000万美元 。 [22]其次 ， 亚非国家的反殖民主义情感 。 荷兰继续占据西伊里安的行为 ， 通常被那些通过革命获得独立的亚非国家视为殖民主义行径 ， 它们理解和同情印尼的遭遇 ， 不断在公开场合进行声援 。 1954年4月 ， 科伦坡五国总理会议宣布支持印尼对西伊里安的要求 。 1955年万隆会议与会国在《联合公报》中宣布：“亚非会议按照它对废除殖民主义所表明的态度 ， 支持印度尼西亚在西伊里安问题上根据印度尼西亚和荷兰的有关协定而采取的立场 。 ”[23]美国是反殖民主义运动的先锋 ， 支持荷兰就意味着与欧洲殖民势力为伍 ， 这会损害自身在第三世界的反殖民形象 。
具体到巴布亚人“民族自决”问题 ， 美国政府直到1959年才开始有限度地介入 ， 并初步酝酿了包含“民族自决”原则的解决方案 。 1959年 ， 由于印尼与荷兰出现了军事冲突的迹象 ， 美国政府开始考虑放弃简单中立立场 ， 寻求解决争端的途径 。 1959年10月 ， 美国政策规划署提出了一份争端解决方案 ， 主张美国政府放弃“袖手旁观”(hands-off)的中立政策 ， 按照《联合国宪章》推动联合国直接托管 ， 但要避免美国参与联合托管 。 在具体策略上 ， 方案优先考虑澳大利亚 ， 注重与其沟通；其次是荷兰与印尼 ， 通过与澳大利亚的有效对话获取成功解决争端的机会 。 美国政策规划署的方案随后获得国务院欧洲事务和远东事务官员的认可 ， 并最终取得国务卿赫脱(ChristianA.Herter)的支持 。 [24]从此次政策调整的内容看 ， 美国国务院仍拒绝公开支持荷兰与印尼任何一方 ， 认为联合国托管是符合美国利益的选择 。 美国政策规划署谈及联合国托管时 ， 援引的是《联合国宪章》第81条：“凡托管协定均应载有管理领土之条款 ， 并指定管理托管领土之当局 。 该项当局 ， 以下简称管理当局 ， 得为一个或数个国家 ， 或为联合国本身 。 ”[25]但是 ， 按照《联合国宪章》第76条 ， 托管制度的目的之一是增进托管领土居民“趋向自治或独立之逐渐发展”[26] 。 “自治”或者“独立”,符合荷兰的主张和利益 ， 但政策规划署谈及托管时 ， 只是强调托管本身 ， 未进一步探讨“民族自决”原则 。
从1961年以前的反应看 ， 美国政府对西伊里安“民族自决”问题的立场 ， 既未遵循早期的外交传统 ， 亦未延续冷战时期在东欧和拉美地区的行事逻辑 。 美国是“民族自决”的先驱 ， 威尔逊总统在“十四点纲领”中所强调的“民族自决”原则 ， 曾鼓舞无数殖民地的革命者 。 二战结束伊始 ， 在东欧地区实行“民族自决” ， 并限制苏联的干涉 ， 成为杜鲁门政府努力追求的目标 。 [27]美国一直以苏联剥夺东欧人民自由选择政治命运的权利为由 ， 对苏联的东欧政策进行抨击 ， 却完全无力阻止苏联对东欧的控制 。 随着冷战在第三世界的扩展 ， 美国政府进一步将“民族自决”与“共产主义”对立 。 1954年美国颠覆危地马拉政权后 ， 艾森豪威尔总统就曾表示 ， 危地马拉人民以巨大的努力摆脱了共产主义的束缚 ， 重新获取了“民族自决”的权利 。 [28]但在“西伊里安争端”中 ， 杜鲁门政府和艾森豪威尔政府都未公开表达对西巴布亚人“民族自决权”的支持 。
二、“布拉柴维尔决议案”的夭折与美国的政策调整
美国国务院酝酿的西伊里安托管方案 ， 在肯尼迪政府上台后遭到国安会成员的诸多质疑 ， 双方围绕“民族自决”的分歧在1961年联合国大会前后集中爆发 。 1961年9月 ， 荷兰政府计划在第16届联大会议上抛出解决争端的提案 ， 即以其外长名字命名的“伦斯方案”(LunsPlan) 。 “伦斯方案”主张分三阶段处理争端：一是将西伊里安主权移交给巴布亚人；二是将西伊里安管理权移交联合国之下的一个国际执行机构；三是由该国际机构为巴布亚人尽早实行“民族自决”做准备 。 [29]“联合国托管”和“民族自决”是其中的核心要素 ， 而方案出台时的国际政治环境对荷兰非常有利 。 1960年12月 ， 联合国通过了关于“民族自决”的1514号决议 ， 规定“所有民族均有自决权 ， 且凭此权利自由决定其政治地位 ， 自由从事其经济、社会及文化发展……在托管领土及非自治领土或其他尚未达成独立之领土内立即采取步骤 ， 不分种族、信仰或肤色 ， 按照此等领土各民族自由表达之意志 ， 将一切权利无条件无保留移交彼等 ， 使其能享受完全之独立及自由” 。 [30]
对于“伦斯方案” ， 美国政府内部分为两派 。 国务卿腊斯克(DeanRusk)领导的国务院 ， 延续艾森豪威尔政府时期的托管思路 ， 主张由马来亚代表联合国托管 ， 若无法实现则可以考虑直接由联合国托管 ， 以最终实现“民族自决” 。 [31]但国家安全委员会部分成员反对国务院的思路 ， 认为支持印尼比所谓“托管”或“民族自决”更重要 。 持此观点的代表人物包括国家安全事务助理沃尔特·罗斯托(WW.Rostow) ， 以及特别顾问罗伯特·科默(RobertW.Komer)、罗伯特·约翰逊(RobertJohnson)等 。 罗伯特·科默认为托管方案的时机已经过去 ， 美国应向印尼作出承诺 ， 使其尽早控制西伊里安 。 [32]罗斯托的观点更为鲜明 ， 认为美国应当明确告诉荷兰 ， 提案中的“民族自决”原则毫无意义 ， 如果荷兰无法制定出印尼可能接受的修改方案 ， 美国政府将促使其撤回“伦斯方案” 。 [33]
从1961年底美国的外交行为看 ， 国务院仍旧主导着西伊里安事务 。 “伦斯方案”被抛出后 ， 以印度为代表的部分亚非国家提出了“印度决议案”(IndiaResolution) ， 使得美国面临着两难选择 。 “印度决议案”的主要内容 ， 是呼吁印尼与荷兰双方在联合国的支持下进一步开展协商 。 [34]作为应对 ， 美国政府并未择边而立 ， 而是在拥护“民族自决”和照顾“印尼利益”之间寻找平衡点 。 1961年10月22日 ， 美国驻联合国代表宾汉(JonathanB.Bingham)在联合国的演讲中 ， 反复强调美国对“民族自决”原则的推崇和追求 。 他指出：“美国在民族自决原则上的立场众所周知 ， 我们找不出充分的理由拒绝西伊里安人民适宜地表达自己意愿” ， “在西伊里安争端的处理中 ， 民族自决原则是完全适用的 ， 这正是打破已持续十余年僵局的唯一现实、公正的方式” 。 宾汉还认为 ， 荷兰和印度两种方案都存在不合理之处 ， “印度方案”无视巴布亚人的“民族自决”的权利 ， 而荷兰的方案则忽视了当地印尼人的利益 。 [35]
在否认“伦斯方案”和“印度方案”的同时 ， 美国通过第三方国家向联合国提交了自己设计的折衷方案 。 1961年11月24日 ， 由13个非洲国家提出的第三种方案 ， 即“布拉柴维尔决议案”(BrazzavilleResolution)正式出台 。 “布拉柴维尔决议案”是“伦斯方案”的修订版 ， 它一方面象征性地提议恢复双边和谈 ， 另一方面要求联合国成立专门委员会进行干预 ， 规定双方须在1962年3月1前达成协议 ， 否则改由联合国临时托管 ， 保证巴布亚人决定自己命运的权利 。 [36]“布拉柴维尔决议案”事实上是美国政府策划的 。 以往的论著从未提及美国国务院与“布拉柴维尔决议案”之间的关系 。 但美国国务院1961年11月15日发给美国驻联合国代表团的一份文件显示：国务院试图将自己的提案提交联大 ， 但又不愿直接卷入争端 ， 于是决定发展其他国家作为方案的联合保荐人 ， 自己则在幕后支持决议 。 [37]此外 ， 美国档案显示：“11月24日 ， 美国设想的决议获得13个非洲国家的支持 ， 并被提交联合国大会 。 ”[38]这表明 ， 刚果等13个非洲国家 ， 就是美国最终争取到的提案保荐人 ， 而“布拉柴维尔决议案”就是美国国务院的修订方案 。
“布拉柴维尔决议案”在开篇词中强调遵从“民族自决”原则 ， 但具体计划的文字表述中未出现“民族自决”字样 ， 这给后续操作留下了解释空间 ， 同时避免激怒印尼政府 。 11月27日 ， 也就是“布拉柴维尔决议案”投票当天 ， 荷兰政府撤回“伦斯方案” ， 接受“布拉柴维尔决议案” 。 在联大表决时 ， 美国选择支持自己策划的“布拉柴维尔决议案” ， 而对“印度决议案”投了弃权票 。 最终 ， 两个方案都未得到三分之二多数票 ， 但这是美国第一次在联合国大会上公开作出选择 。 美国支持的决议案表面上兼顾双方利益 ， 实则将荷兰及其关于“民族自决”的主张置于优先地位 。
第16届联合国大会成为“西伊里安争端”发展的分水岭 ， 导致印荷矛盾加剧 ， 双方步入战争边缘 。 1961年11月30日 ， 苏加诺公开表示“西伊里安问题显然应当在联合国之外解决” ， 并要求苏联加快向印尼提供武器 。 而荷兰政府也试图通过单边行动造成西伊里安独立的事实 。 12月1日 ， “西新几内亚委员会”宣布正式将争议地区更名为“西巴布亚” ， 并在荷兰三色旗旁边升起“西巴布亚”国旗 。 作为回应 ， 苏加诺在日惹提出“三项人民命令” ， 动员全体印尼人民解放西伊里安 。 次年1月15日 ， 印尼与荷兰在西伊里安海域附近发生大规模军事冲突 。 [39]
西伊里安局势恶化后 ， 美国国务院与国安会成员之间的争论加剧 ， 国务院在联合国大会后遭到国安会成员的密集反击 。 国安会资深成员罗伯特·约翰逊在呈交给总统的备忘录中指出 ， 美国支持“布拉柴维尔决议案”而反对“印度方案” ， 等于完全转变了以往的中立立场 ， 而印尼在联合国的代表团已经表现出反美情绪 。 约翰逊认为 ， 永久解决问题的唯一途径 ， 是让印尼控制西伊里安 ， 这一结果最终不可避免 。 印尼正遭遇外汇危机 ， 这虽然会限制印尼在“西伊里安争端”中的行动 ， 但也会使其进一步向苏联请求经济援助 。 他否定了国务院的处理思路 ， 认为国务院面对西伊里安问题时 ， 将澳大利亚的态度置于核心地位 ， 但应当让澳大利亚政府明白 ， 避免印尼倒向社会主义阵营 ， 符合他们的长远利益 。 [40]
作为肯尼迪政府的核心智囊之一 ， 罗斯托完全支持约翰逊的论断 ， 同时分析了两方面因素 。 一方面是印荷爆发军事冲突的可能 。 罗斯托认为 ， 从联合国会议后的种种反应看 ， 苏加诺对美国的立场非常不满 ， 可能以武力方式解决争端 。 另一方面 ， 危机恰逢印尼遭遇严重的财政困难 ， 且印尼正致力于长期经济发展 ， 苏联可能会据此采取“双管齐下”的策略 ， 即推动苏加诺走向战争 ， 同时为苏加诺提供经济援助 。 若是如此 ， 印尼将会在外交上与西方社会隔离 ， 愈发依赖社会主义阵营 ， 且其国内温和势力会被削弱 。 为了避免这种局面 ， 西方国家同样可以采取应对措施 ， 推动印荷双边谈判并向印尼提供经济援助 。 此外 ， 罗斯托进一步指出 ， 西伊里安问题不能仅仅作为纯粹的外交问题对待 。 因此 ， 国务院应当敦促荷兰同意恢复与印尼的直接谈判 。 [41]
罗斯托的观点得到美国国家安全顾问麦乔治·邦迪(McGeorgeBundy)的支持 ， 结果迫使国务院调整对“民族自决”的态度 。 1960年12月1日 ， 邦迪直接就西伊里安问题向总统提交备忘录 ， 并将罗斯托和约翰逊的建议作为附件呈送总统 。 邦迪支持二者的观点 ， 质疑国务卿腊斯克支持澳大利亚而反对苏加诺 。 [42]从此后政府内部的互动关系看 ， 邦迪已经取代腊斯克成为西伊里安事务的主导者 ， 一个重要迹象就是邦迪越来越多地干预国务院给美驻印尼大使馆的电报内容 ， 并且绕过国务卿直接与新上任的负责远东事务的助理国务卿哈里曼(AverellHarriman)讨论西伊里安问题 。
1961年12月9日 ， 美国国务院向美驻印尼使馆传达了最新指示 ， 从中可以看出国务院的态度已经转变 。 国务卿腊斯克向印尼政府表示 ， 如果印尼不放弃使用武力 ， 美国将加强与荷兰、澳大利亚的合作；但另一方面 ， 他又表示美国充分意识到印尼对“民族自决”的反感 ， 并暗示印尼可以采取措施强化对西巴布亚人的影响力 ， 从而影响“民族自决”的结果 。 同日 ， 肯尼迪总统致信苏加诺 ， 暗示印尼很有希望扩大对西伊里安的掌控 ， 同时反复强调希望苏加诺以“和平方式”解决争端 。 [43]而此时 ， 国务院也充分认识到 ， 和平解决争端对美国而言至关重要 ， 而唯一途径就是与印尼合作 ， 默许印尼的诉求 。 [44]这表明 ， 避免东南亚地区出现新的军事冲突 ， 已经成为美国高层考虑的首要问题 ， 美国将更多满足印尼的诉求 ， 而非支持荷兰和澳大利亚的主张 。
至此 ， 国务院与邦迪等人的立场趋于一致 ， 或者说国务院被迫作出政策调整 ， 美国在印尼的利益被置于“民族自决”原则之上 。 (5)1962年1月18日 ， 肯尼迪总统亲自确定了处理“西伊里安争端”的政策 ， 明确表示西伊里安地区是一个极不适合美国卷入战争的区域 ， 要想办法让荷兰人体面地结束争端 。 他还认为 ， 美国在西伊里安的真正利益是印尼的命运 ， 印尼不仅是东南亚人口最多、最富饶的国家 ， 同时也是苏联极力拉拢的对象 。 [45]肯尼迪总统的表态 ， 最终确立了美国对争端的新政策 ， 将满足印尼诉求作为优先考虑的因素 。
三、抛弃“民族自决”：“邦克方案”的出台与实施
美国政府作出优先考虑印尼的政策转变后 ， 澳大利亚对荷兰的支持亦明显动摇 。 确切而言 ， 自1959年印尼与荷兰出现武力冲突的迹象后 ， 澳大利亚政府已认为自身主张不会得到美国的支持 ， 并相信印尼收复西伊里安的结果不可避免 ， 由此转而追随美国的外交政策 。 此外 ， 澳大利亚对“民族自决”的坚持程度亦开始降低 ， 只是希望借助“民族自决”推迟印尼控制西伊里安 ， 通过援助延长荷兰的滞留时间 。 [46]美国政府政策变化后 ， 澳大利亚政策也立即作出调整 。 1962年初 ， 澳大利亚政府批准了外交部长加菲尔德·巴威克(GarfieldBarwick)的处理建议 ， 将避免印荷战争作为首要目标 ， 事实上默许印尼控制西伊里安 ， 对“民族自决”的追求仅限于不违背“国际道德” 。 [47]
澳大利亚政府立场动摇 ， 减轻了美澳同盟关系带给美国政府的外交压力 ， 促使其进一步确立支持印尼的政策 。 从1962年1月开始 ， 美国政府派司法部长罗伯特·肯尼迪(RobertKennedy)作为特使展开穿梭外交 ， 并不断向荷兰施压 。 肯尼迪总统本人对荷兰施压的态度非常坚决 ， 当荷兰政府强调尊重巴布亚人“民族自决权”时 ， 肯尼迪的回应是：“过度关注巴布亚人的命运 ， 可能会导致对亚洲和欧洲责任的遗忘 。 ”[48]这等于进一步明示 ， 美国政府不会为了巴布亚人的“民族自决权”损害更重要的战略利益 。 美国的外交斡旋在1962年3月得到回报 ， 荷兰与印尼政府同意在美国弗吉尼亚的米德尔伯格秘密举行预备谈判 ， 且不设置前提条件 。 美国推荐的外交官埃尔斯沃斯·邦克(EllsworthBunker)作为联合国秘书长吴丹的委托人 ， 负责担任第三方调停者 。
1962年3月 ， 邦克提出了形式上兼顾双方利益的“邦克方案”(BunkerPlan) ， 方案主要内容包括五个方面 。 第一 ， 荷兰与印尼政府各自签署协议或者共同签署协议 ， 提交联合国秘书长；第二 ， 荷兰政府保证在特定时间内 ， 将西伊里安管理权移交给由联合国秘书长负责的临时执行机构 ， 管理期为1—2年；第三 ， 临时机构在第二年将联合国官员替换为印尼官员 ， 在次年结束前替换完毕；第四 ， 在印尼完全掌握西伊里安管理权后 ， 印尼同意在联合国官员及秘书长的帮助下 ， 采取措施给予巴布亚人实施“自由选择”(FreedomofChoice)的权利 ， 实施日期可协商决定；第五 ， 印尼与荷兰同意共同承担由此产生的费用 。 [49]
从本质上讲 ， “邦克方案”是以“合法”方式确保印尼控制西伊里安 。 由于最终的“民族自决”程序是在印尼政府的管理下进行的 ， 结果自然也是可以控制的 。 为迫使荷兰政府接受方案 ， 肯尼迪总统于4月2日亲自向荷兰首相发出秘密信函 。 信函指出：“我对荷兰人在保卫巴布亚人方面所承担的重担表示欣赏” ， 但“如果印尼军队全力发起对荷兰的战争 ， 印尼国内的温和派将会被迅速清除” ， “邦克提案满足了巴布亚人的民族自决权 ， 美国准备向联合国提供一切合适的帮助 。 在此形势下 ， 鉴于我们对自由世界的责任 ， 我强烈敦促荷兰政府接受邦克提出的方案 ， 使争端从世界危机的日程中消失” 。 [50]
肯尼迪总统试图通过强调方案对“民族自决”的照顾 ， 促使荷兰妥协 。 此前美国政府已经多次暗示抛弃“民族自决” ， 类似的言论更多是对荷兰的安抚 ， 秘密信件的最后一句话才是肯尼迪的本意 ， 即用“强烈敦促”向荷兰下最后通牒 。 而更值得一提的是 ， 在邦克方案一事上 ， 国务卿腊斯克已无话语权 。 根据荷兰学者本·科斯特(BenKoster)的研究 ， 肯尼迪总统已经决定 ， 在巴布亚人实施公民投票后将西伊里安并入印尼 ， 而国务卿腊斯克已经被排除在西新几内亚问题的决策圈之外 。 [51]考虑到腊斯克是美国政府高层中唯一有可能支持“民族自决”原则的人 ， 其话语权的丧失意味着美国政府已经放弃“民族自决”原则 。
“邦克方案”出台后 ， 荷兰与印尼反应不一 。 印尼方表示接受该方案的原则 ， 但是对临时管理机构的存在期限持保留意见；荷兰政府则认为 ， 方案虽然安排荷兰政府将主权移交联合国 ， 但是当地人的权利并未得到充分保障 。 鉴于双方的意见对立 ， 邦克着重修改了方案中的第四条 ， 加入了实施自由选择的期限 ， 但具体日期由双方协商决定；同时明确给予荷兰承诺 ， 确保包括巴布亚人“民族自决权” 。 此外 ， 修订方案补充一项 ， 即印尼与荷兰签署协议后恢复外交关系 。 [52]
为敦促荷兰与印尼恢复谈判 ， 联合国甚至在1962年5月25日将“邦克方案”公诸于世 ， 以迫使双方妥协 。 7月12日荷兰与印尼在修订方案的基础上恢复谈判 ， 但在保障“民族自决”方面依然无法达成一致 。 其间 ， 印尼代表一度威胁退出会谈 ， 最终在肯尼迪总统的劝服下才避免谈判夭折 。 8月15日 ， 在美国和联合国的持续压力和斡旋下 ， 荷兰与印尼终于在联合国总部签署《纽约协议》(NewYorkAgreement) 。 协议是“邦克方案”修订版的具体化 ， 规定由联合国临时执行机构在1963年5月1日前完全接管西伊里安 ， 并告知相关者协议中关于“民族自决”的条款 ， 同时联合国机构须将西伊里安的管理权全部移交给印尼政府 ， 联合国维和部队也将替换为印尼武装力量 。 协议同时规定印尼要在1969年前实施“民族自决” ， 联合国秘书长将指派专员提前一年参与相关事务 。 [53]
《纽约协定》虽然反复强调“民族自决” ， 但其实质仍是以一种貌似公正合理的方式 ， 满足印尼收复西伊里安主权的诉求 。 而正是美国的施压 ， 使得“民族自决”原则事实上被漠视 。 待《纽约协定》签署后 ， 美国政府并未关注巴布亚人“民族自决”程序是否得到有效保障 ， 当地巴布亚人的民族诉求更是被美国完全漠视 。 1962年11月 ， 巴布亚人土著领袖凯西埃波(MarcusKaisiepo)和尼克尤韦(NickJouwe)联名致信肯尼迪总统 ， 恳求美国能够帮助巴布亚人推翻荷兰与印尼签署的《纽约协定》 。 [54]但巴布亚人的努力注定毫无希望 ， 当荷兰与澳大利亚均被迫放弃对巴布亚人“民族自决权”的坚持后 ， 美国毫无保留地选择让印尼获得这片争议领土的主权 。 此举可避免美国在东南亚地区因同盟义务卷入一场非必要的冲突 。
1963年5月1日 ， 西伊里安的管理权由联合国临时执行机构(UNTEA)移交给印尼 。 1969年7月至8月 ， 西伊里安各地实施“民族自决” ， 由1026人组成的代表委员会进行投票 ， 结果所有代表都支持西伊里安留在印尼 。 [55]由于“民族自决”是在印尼政府控制下进行的 ， 结果自然在意料之中 。 但这一结果并非西巴布亚人真实民意的反应 。 联合国调查小组在1969年4月30日前 ， 收到了179封西巴布亚人的请愿书 ， 在其中有据可查的156封中 ， 有多达95封反对将西伊里安并入印尼 ， 这意味着反对比例超过半数 。 [56]对联合国而言 ， 既然美国、荷兰和澳大利亚等利益攸关的国家 ， 事实上放弃了对“民族自决权”的捍卫 ， 它不可能在缺乏大国支持的情况下独立改变局面 。
而在表决前夕 ， 美国政府曾有机会继续介入争端 ， 保障“民族自决”的公正性 。 但美国政府已不愿再次介入 ， 1969年7月10日美国国安顾问基辛格(HenryAlfredKissinger)在给尼克松总统的备忘录中断定 ， 印尼将轻松获得西伊里安的主权 ， 美国介入巴布亚人的自由选择问题对争端双方都毫无帮助 。 基辛格强调 ， 在西伊里安“民族自决”尘埃落定前 ， 美国不要发表评论 ， 至于1962年协定签署时美国所扮演的角色 ， 并不意味着其要“保证”协定的落实 。 [57]1969年11月 ， 联合国通过决议正式承认了投票结果 ， 西伊里安成为印尼的伊里安查亚省(IrianJaya) 。
由于拒绝承认印尼政府“民族自决”程序的合法性 ， 部分反对并入印尼的巴布亚民族主义者发动了延续至今的“自由西新几内亚运动”(FreeWestPapuaMovement) 。 1969年11月 ， 联合国宣布接受投票的结果时 ， 有30多个国家投弃权票 ， 以示对结果的不信任 。 1975年 ， 加纳向联合国提案 ， 要求对西伊里安再次实行“民族自决” ， 但提案未获通过 。 在此过程中 ， 美国始终对巴布亚人追求“民族自决”的行为视而不见 。 1965年 ， 印尼发生“九·三〇事件”后 ， 随着亲美的苏哈托(Suharto)政权上台 ， 美国与印尼友好关系重新恢复 。 印尼已经成为美国政府维护东南亚稳定的重要力量 ， 美国政府不可能允许西伊里安“民族自决”问题成为阻碍美印尼友好关系的障碍 。
四、结论
“民族自决”的本质是“自由选择”政治命运的权利 ， 符合美国的意识形态和逻辑 ， 这种一致性在东欧地区已得到体现 ， 但在涉及同盟关系的第三世界事务中则充满不确定性 。 “西伊里安争端”中 ， 冷战下的地缘政治、同盟关系及反殖民主义相互交织 ， 使得美国外交中的“民族自决”无法实施 。 美国初期支持西巴布亚人“民族自决权” ， 有利于巩固与荷兰、澳大利亚的同盟关系 ， 但有失去印尼的风险 。 印尼被美国定位为亚洲地区具有重要战略地位的国家 ， 美国不愿将印尼推向社会主义阵营 。 再者 ， 美国政府也不希望因为在“民族自决”问题上的立场 ， 损害自身在第三世界的国家形象 。 为避免印荷之间爆发军事冲突 ， 在保持了十余年的中立立场后 ， 美国政府采取一种表面上支持“民族自决” ， 实则牺牲巴布亚人政治命运选择权的方式 ， 结束了这场争端 。
从决策层的讨论记录看 ， 作为“民族自决”原则的倡导者 ， 美国政府从未陷入挣扎的选择过程 ， 在“西伊里安争端”的介入过程中也从未将该原则作为主要政策目标 。 宾汉在联合国大会上对“民族自决”的推崇 ， 更多的是出于维护国家道义形象的舆论宣传 ， 美国政府考虑的更多的是争端所涉及的多边利益关系 。 但是 ， 也不能因此简单认为美国政府完全无视“民族自决”原则 ， 美国政府内部的分歧证明该原则仍然获得部分认可 ， 国务院的托管方案实际上包含着对“民族自决权”的维护 ， 但出发点仍是同盟关系 ， 而非“民族自决”本身 。 随着1961年底争端局势的恶化 ， 国务院的处理方针才被美国高层抛弃 ， 拉拢印尼成为较“民族自决”更为优先的考虑因素 。
美国政府内部分歧及其政策演变表明 ， 在不损害其核心国家利益的条件下 ， 美国政府乐于展示对“民族自决”的追求 。 美国支持“民族自决” ， 但是不希望该原则损害美国利益 ， 或者成为美国外交选择的羁绊 。 正如美国学者辛普森(BradleySimpson)所言 ， 美国介入二战时 ， 就已将“民族自决”视为其领导的全球秩序的一部分 ， 但在实际操作中却不愿承认“民族自决”是一种权利 。 [58]对美国政府而言 ， “民族自决”原则在冷战时期更多地沦为一种可以灵活运用的外交工具 ， 而非处理外交事务的原则和标准 。 美国维护有利于其利益的“民族自决” ， 但在涉及多重地缘政治的“西伊里安争端”中 ， 西巴布亚人的“民族自决权”并非美国政府追求的首要目标 。
注释：
[1][7]ThecaseofWestIrian(WestNewGuinea),MinistryofForeignAffairRepublicofIndonesia,1959,p.4,10.
[2]RobertJ.McMahon,ColonialismandColdWar:TheUnitedStatesandtheStruggleforIndonesianIndependence,1945-1949,Ithaca,N.Y.:CornellUniversityPress,1981,p.303.
[3]W.L.Holland,ed.,AsianNationalismandtheWestNewGuinea,NewYork:Macmillan,1953,p.165.
[4]BackgroundtoIndonesia'sPolicytowardsMalaysia,KualaLumpur:DepartmentofInformation,1964,p.31.
[5]MemorandumfromL/FE-JohnCzyzaktoUNP-Mr.Cargo,July26,1960,RG59,CentralFiles,Alpha-NumericFilesoftheSwiss-BeneluxDesk,1951-1963,Box.12,NARA,CollegePark.
[6]J.D.莱格：《苏加诺政治传记》 ， 上海外国语学院英语系翻译组译 ， 上海：上海人民出版社 ， 1977年 ， 第253-254页 。
[8]HalKosut,ed.,Indonesia:TheSukarnoYears,NewYork:FactsonFile,1967,pp.52-53.
[9]AndrewRoadnight,UnitedStatesPolicytowardsIndonesiaintheTrumanandEisenhowerYears,NewYork:PalgraveMacmillan,2002,p.177.
[10]RobertC.Bone,TheDynamicsoftheWesternNewGuinea(IrianRarat)Problem,CornellModernIndonesiaProject,1962,p.93.
[11]赵建文：《人民自决权的主体范围》 ， 《法学研究》2008年第2期 。
[12]WilliamHenderson,WestNewGuinea:TheDisputeandItsSettlement,SouthOrange:SetonHallUniversityPress,1972,p.46.
[13]Surandrio,TheWestIrianQuestion,1950-1957,MinistryofForeignAffairsofRepublicofIndonesia,1957,p.6.
[14]MemorandumfromFE-RuthBacontoFE-Mr.Roberson,September20,1955,RG59,SubjectFilesRelatingtoIndonesia,1953-1959(Lot62D68/62D409),Box20,NARA,CollegePark.
[15][34][51]C.L.M.Penders,TheWestNewGuineaDebacle:DutchDecolonizationandIndonesia,1945-1962,Honolulu:UniversityofHawaiiPress,2002,pp.390-391 ， 413；338-339；360.
[16]MemorandumfromDepartmentofState,October5,1960,RG59,Alpha-NumericFilesoftheSwiss-BeneluxDesk,1951-1963,Box6,NARA,CollegePark.
[17]TheDeputyUnderSecretaryofState(Rusk)totheAssistanttotheSecretaryofDefenseforForeignMilitaryAffairsandMilitaryAssistance(Burns),March22,1950,ForeignrelationsoftheUnitedStates(FRUS),1950,vol.6,Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,1976,pp.985-987.
[18]TheAssistantSecretaryofStateforFarEasternAffairs(Rusk)totheAssistanttotheSecretaryofDefenseforForeignMilitaryAffairsandMilitaryAffairsandMilitaryAssistance,August28,1950,FRUS,1950,vol.6,p.1059.
[19][39]JohnSaltford,TheUnitedStatesandtheIndonesianTakeoverofWestPapua,1962-1969:TheAnatomyofBetrayal,London:RoutledgeCurzon,2003,p.5,xviii.
[20]UnitedStatesObjectivesandCoursesofActionwithRespecttoIndonesia,NSC171/1,November20,1953,DigitalNationalSecurityArchive(DNSA),ItemNumber:PD00370.
[21]TelegramfromJonestotheDepartmentofState,January26,1961,U.S.DeclassifiedDocumentsOnline(USDDO),DocumentNumber:CK3100368456.
[22]王泰平主编：《中华人民共和国外交史》(第二卷) ， 北京：世界知识出版社 ， 1998年 ， 第58页 。
[23]中华人民共和国外交部档案馆编：《中国代表团出席1955年亚非会议》 ， 北京：世界知识出版社 ， 2006年 ， 第103页 。
[24]MemorandumofConversation,September16,1960,RG59,Alpha-NumericFilesoftheSwiss-BeneluxDesk,1951-1963,Box12,NARA,CollegePark.
[25][26]《联合国宪章》 ， 北京：中外出版社 ， 1950年 ， 第73、69页 。
[27]RobertA.Garson,“AmericanForeignPolicyandtheLimitsofPower:EasternEurope1946-50”,JournalofContemporaryHistory,vol.21(1986),pp.347-366.
[28]ChristianG.Appy,ed,ColdWarConstructions:ThePoliticalCultureofUnitedStatesImperialism,1945-1966,Amherst:TheUniversityofMassachusettsPress,2000,p.186.
[29]ArendLijphart,TheTraumaofDecolonization:TheDutchandWestNewGuinea,NewHavenandLondon:YaleUniversityPress,1966,p.275.
[30]“DeclarationontheGrantingofIndependencetoColonialCountriesandPeoples(Resolution1514)”,http://www.un.org/zh/decolonization/declaration.shtml,2017-06-12.
[31]“MemorandumfromtheAssistantSecretaryofStateforEuropeanAffairs(Kohler)toSecretaryofStateRusk,April6,1961”,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.341-343.
[32]ReportfromRobertW.Komer,February17,1961,USDDO,CK3100459780.
[33]“MemorandumfromthePresident’sDeputySpecialAssistantforNationalSecurityAffairs(Rostow)toPresidentKennedy”,October13,1961,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.440-442.
[35][36]AmericanForeignPolicy:CurrentDocuments,1961,Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,1965,pp.961-963.
[37]TelegramfromDepartmentofStatetoUSUN,November15,1961,USDDO,CK3100360526.
[38]“footnote2”,FRUS,1961-1963,vol.23,p.461.
[40]“MemorandumFromRobertH.JohnsonoftheNationalSecurityCouncilStafftoPresidentKennedy”,November30,1961,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.466-469.
[41]“MemorandumFromthePresident’sDeputySpecialAssistantforNationalSecurityAffairs(Rostow)toPresidentKennedy”,November30,1961,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.464-466.
[42]“MemorandumFromthePresident’sSpecialAssistantforNationalSecurityAffairs(Bundy)toPresidentKennedy”,December1,1961,FRUS,1961-1963,vol.23,p.463.
[43]“TelegramfromtheDepartmentofStatetotheEmbassyinIndonesia”,December9,1961,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.474-477.
[44]“MemorandumfromtheDepartmentofStateExecutiveSecretary(Battle)tothePresident'sSpecialAssistantforNationalSecurityAffairs(Bundy)”,undated,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.486-489.
[45]SummaryofPresidentKennedy’sremarkstothe1/18/62NSCMeeting,January18,1962,USDDO,DocumentNumber:CK3100089202.
[46]Sah-HadiyatanIsmail,“AustraliaandtheWestNewGuineaProblem,1949-1959”,InternationalJournalofArts&Sciences,vol.4,No.13(2011),pp.41-57.
[47]HiroyukiUmetsu,“Australia’sActionstowardsAcceptingIndonesianControlofNetherlandsNewGuinea”,TheJournalofPacificHistory,vol.41,No.1(2006),pp.31-47.
[48]“MemorandumofConversation”,March2,1962,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.549-552.
[49]“TelegramfromtheDepartmentofStatetotheEmbassyintheNetherlands”,March29,1962,FRUS,1961-1963,vol.23,pp.566-567.
[50]“LetterfromJohnF.KennedytothePrimeMinisteroftheNetherlands,April2,1962,RG59,Alpha-NumericFilesoftheSwiss-BeneluxDesk,1951-63,Box12”,NARA,CollegePark.
[52]TelegramfromBunkertoGeneralSecretaryUThant,1962(日期不详) ， RG59,Alpha-NumericFilesoftheSwiss-BeneluxDesk,1951-63,Box12,NARA,CollegePark.
[53]“TheNewYorkAgreement(August1962)”,https://www.freewestpapua.org/documents/the-new-york-agreement,2018-06-29.
[54]“LetterfromMarcusW.KaisiepoandNickJouwetothePresidentoftheUnitedSates”,1962年11月21日 ， 《西新几内亚人民独立运动》,台湾“中研院”近史所档案馆藏 ， 档号001.1/004 。
[55]PeterKing,WestPapuaandIndonesiaSinceSuharto:Independence,AutonomyorChaos,Sedney:UniversityofNewSouthWalesPress,2004,p.22.
[56]JohnSaltford,“UnitedNationsInvolvementwiththeActofSelf-DeterminationinWestIrian(IndonesianWestNewGuinea)1968to1969”,Indonesia,No.69(2000),pp.71-92.
[57]MemorandumforthePresident,July10,1960,http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB128/#docs,document9,2018-09-06.
[58]BradleySimpson,“Self-determination”,collectedinEdwardJ.Blum,ed,AmericaintheWorld,1776tothePresent:ASupplementtotheDictionaryofAmericanHistory,FarmingtonHills,MI:CharlesScribner&Sons,2016,p.936.
TheUnitedStatesandthe“Self-determination”oftheWestIrianDispute(1949-1969)
GAOYan-jie
(SouthChinaSeaInstitute,XiamenUniversity,Xiamen361005,Fujian)
Abstract:Theissueof“self-determination”inWestIrianoriginatedfromtheterritorialdisputebetweentheNetherlandsandIndonesiaoverthesovereigntyofWestIrian.BothasanallyoftheNetherlandsandafriendofIndonesia,theU.S.government'spositionwasakeyfactorindeterminingtheoutcomeofthedispute.However,itsanti-communiststrategyandtheprincipleof“self-determination”thatitadvocatedweremisalignedinthedispute.Moreover,theinterweavingofalliancerelations,theanti-communistsituationinSoutheastAsiaandtheanti-colonialmovementinThirdWorld,amongotherfactors,furthercomplicatedU.S.optionsindiplomacy.Aftermaintaininganeutralityformorethanadecade,theU.S.governmentfinallydecidedtosacrificetherightofindigenousPapuanstodeterminetheirpoliticaldestiny,therebysafeguardingitsanti-communistinterestsinIndonesia.TheU.S.decision-makingprocessandpolicyevolutionintheWestIriandisputeshowsthattheprinciplesof“self-determination”advocatedbytheU.S.governmentbecamemoreofaflexiblediplomatictoolintheColdWarcontextthanadiplomaticgoalorprincipleindealingwithforeignaffairs.
Keywords:WestIrian,self-determination,theU.S.,Indonesia,theNetherlands
中图分类号：D819
文献标识码：A
文章编号：0438-0460(2019)06-0051-11
收稿日期：2019-05-10
基金项目：国家社会科学基金一般项目“美国对东南亚华人华侨的心理战研究(1949—1965)”(19BSS034)
【美国与西伊里安“民族自决”问题(1949—1969)】作者简介：高艳杰 ， 男 ， 河南濮阳人 ， 厦门大学南洋研究院印尼研究中心副教授 ， 历史学博士 。


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