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构建地方政府债务风险治理体系

【构建地方政府债务风险治理体系】2008年美国次贷危机以来 ， 为对冲经济下行风险 ， 我国地方政府开始通过各类公开发行或地方政府融资平台等方式大量举借债务 ， 地方政府债务规模迅速增加 。 虽然地方政府债务在城市发展与民生建设领域发挥了重要作用 ， 但随着地方政府债务规模的急剧扩张及融资平台违约案例的出现 ， 规范地方政府举债行为成为政府间财政改革的重要内容 。 自2014年开始 ， 我国从法律、制度、市场等方面对地方政府债务进行综合治理 ， 主要举措包括存量债务甄别与地方债置换、融资平台举债行为控制及地方政府新增债务限额管理、金融机构及中介组织提高政府融资合规及责任意识 。 尽管如此 ， 在中央政府加强对地方政府债务规模控制的过程中 ， 一些地方政府仍旧通过融资平台贷款以及影子银行融资等方式不断积累债务 。 据统计 ， 2019年我国地方政府显性债务余额达21万亿元 ， 隐性债务规模许多学者估计超过30万亿元 ， 这在很大程度上是由我国地方政府债务管理体系不完善导致的 。
缺乏统一有效的债务管理体系 ， 是地方政府债务规模不断增长的重要原因 。 尽管我国通过修订《预算法》、出台《政府投资条例》以及发布债务管理政策文件等方式构建了地方债务管理的基本制度框架 ， 但我国地方政府债务管理制度与体系建设仍旧存在待完善之处 。
第一 ， 政策一致性和落地执行管理不足 。 2013年全国政府性债务审计结果公布后 ， 中央政府对地方政府债务风险高度重视 ， 以修订《预算法》的方式对地方政府举债加强法律约束 。 2014年 ， 国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》初步构建了我国地方政府债务管理体系整体框架 。 2015年以后 ， 全国各地大力推行PPP（即政府和社会资本合作）项目 ， 这些项目大多为公益性项目 ， 社会资本方或者金融机构必然要求地方政府或其融资平台提供担保或回购安排 ， 由此 ， 地方政府积累了大量隐性债务 。 2018年 ， 我国开始全面规范PPP项目 。 实施PPP项目是在地方政府债券融资之外被中央政府认可的其他举债方式 ， 并且实施PPP项目也与融资平台不得新增地方债务的规定相矛盾 ， 违背了地方政府债务管理政策的一致性 。
第二 ， 债务管理制度缺乏有效惩罚机制 。 有效的债务管理制度包括规则与惩罚两个方面 ， 对规则的破坏必须有同等程度的惩罚机制 ， 这样才能保证规则被严格遵循 。 当前对违反地方政府债务融资制度的惩罚机制还主要体现在对地方行政负责人的问责机制方面 ， 尚未建立设计有力、执行有效的综合惩罚机制 。 2014年 ， 国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求建立考核问责机制 ， 把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核 。 2017年全国金融工作会议要求严控债务增量 ， 实施终身问责 。 这些惩罚机制仍然属于行政追责范畴 ， 没有将地方政府视为一个决策主体 ， 缺乏在税收返还、转移支付、预算支出等方面设计有效的经济惩罚机制 。
第三 ， 隐性债务管理亟待完善 。 地方政府债务最大的风险在于隐性债务风险 ， 并且隐性债务主要指地方政府融资平台债务 。 当前地方政府融资平台实行分级管理 ， 未建立省市县统一的管理体系 ， 并且 ， 融资平台的数量也由各个层级政府基于建设融资需要而设立 ， 进一步增加了对隐性债务监管的阻力 。 地方政府隐性债务规模不透明 ， 负债方式多种多样 ， 缺乏统一的统计口径 ， 导致债务管理部门难以把握债务规模的实时情况 ， 也就无法对地方政府债务风险进行及时评估 。
建立财政纪律和市场约束双机制
遏制地方政府负债融资冲动 ， 有效防范地方政府债务风险 ， 需要顶层设计 ， 从制度源头上建立完备的地方政府债务管理体系 。 建议做好以下三个方面的制度优化及机制建设 。
首先 ， 进一步完善政府投资相关法律制度 。 完备的政府投资法律要对政府投资范围做出明确界定 ， 要建立起投资决策机制、投资执行机制和投资监督机制 。 当前 ， 政府投资审批权限分散在中央各部门与地方政府之间 ， 大部分的政府投资工程由地方政府本级审批 。 现有最高效力的《政府投资条例》也只是一些原则性界定 ， 具体内容有待进一步完善 。
其次 ， 调整经济稳定职能在中央和地方政府间的配置格局 。 我国地方政府债务规模不断增长的一个重要原因 ， 是中央政府赋予地方政府大量的经济稳定职能 。 由于体制的不完善 ， 地方政府面临预算软约束 ， 为分享中央的投资资金 ， 地区间竞争十分激烈 。 从财政分权的效率和地区间公平来看 ， 经济稳定职能应该由中央政府承担 ， 这是避免地方政府过度竞争、有效控制地方政府债务融资的重要举措 。 不仅如此 ， 消除地方政府负债冲动还需要对地方政府考核机制进行改革 ， 消除地方政府举债投资的主观倾向 。
最后 ， 建立“财政纪律和市场约束”双机制 ， 严格控制债务规模 。 从国际上地方债务治理经验看 ， 财政纪律与市场约束机制是债务管理部门最为重视的两种政策选择 。 制定债务融资规则或者实施债务规模控制 ， 强调的是财政纪律；基于债权债务关系的市场交易本质 ， 运用市场的力量对地方政府债务融资进行控制 ， 强调的是市场约束机制 。 完善我国地方政府债务融资的“财政纪律与市场约束”双机制 ， 至少包括三个方面的内容 。 一是健全市场约束机制的法律环境 ， 建立地方政府债务（包括融资平台）重整制度、地方债务（包括隐性债务）统计与公开制度、金融机构等债权人违规发放贷款的责任追究制度等 。 二是探索发行市政债券 ， 置换融资平台贷款、城投债与影子银行融资 ， 进一步明确政府债券是政府唯一合法融资方式 ， 提高债务透明度 ， 并降低融资成本 。 三是清理规范地方政府融资平台 。
提升地方政府债务风险治理能力
地方政府债务风险治理体系建设是财政治理能力的重要体现 ， 而财政是国家治理的基础 ， 因此地方政府债务风险治理体系也应当成为国家治理体系的组成部分和内容 。 有效控制地方政府债务风险是地方政府治理能力和央地间财政关系运行顺畅的重要体现 ， 具体来看 ， 提升地方政府债务风险治理能力需要从两个方面着力 。
第一 ， 债务管理部门需要加强债务管理制度研究 。 完善的地方政府债务风险治理体系是有效控制地方政府债务规模和风险的必要条件 ， 而构建地方政府债务风险治理体系中最重要内容就是制定有效的债务管理法律和政策 。 债务管理法律和政策应该覆盖债务使用和管理全流程 ， 包括融资决策、债务举借、债务使用、过程监督、债务偿还、绩效评价、审计监督等 。 债务管理部门应加强对地方政府债务融资决策及监督制度、市政债设计与发行制度、地方政府财源税种体系建设、项目建设或区域开发自偿性融资制度、地方政府债务及融资平台债务重整制度等的研究和制定 。
第二 ， 地方政府应在债务管理部门指导下提升债务使用效率并有效监控债务风险 。 地方政府要充分有效利用财政资金与地方政府债务提升城市公共服务和治理能力 ， 坚决避免重复建设和过剩项目投资 。 省（区）市两级政府要建立健全融资平台隐性债务统计体系 ， 实时监控和评估地方政府债务风险 ， 完善地方政府债务风险预警体系及应急处置机制 。
（本文系国家社科基金后期资助项目“我国地方政府债务问题研究”（19FGLB042）阶段性成果）
（作者单位：温州商学院金融贸易学院；厦门大学经济学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报作者：刘昊陈工
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