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东北经济如何爬坡过坎？

国家''十四五''规划的编制工作已经启动 。 当前国内外经济形势严峻 ， 新冠肺炎疫情对全球的冲击仍在持续 ， 中国所面临的国际环境也日趋复杂 。 在加快形成以国内大循环为主体的''双循环''新发展格局下 ， 谋划好东北振兴''十四五''战略布局至关重要
东北经济如何爬坡过坎？
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文|东北财经大学东北亚经济研究院课题组
东北振兴战略实施以来 ， 在经济总量、产业升级、体制改革、对外开放、社会民生等方面均取得了一定成果 。
然而 ， 在中国经济高质量转型发展和产业链现代化建设的要求下 ， 东北地区的发展与全面振兴目标相比仍有较大差距 ， 需要增速提效地推进战略实施 ， 并提前谋划好''十四五''发展布局 。
东北经济发展的不足
当前东北经济发展的不足主要表现在：一是经济总量和增速仍处于全国中下游水平 。 在31省市自治区中 ， 辽宁、黑龙江、吉林2019年GDP总量分别位列第15、24、26位 ， GDP名义增长率分别排在第26、29、30位 。 二是改革力度不够 ， 相关的政策、制度、举措需进一步放开 。 三是产业结构亟需优化 ， 产业链的水平有待提升 ， 第三产业和战略性新兴产业存在短板 ， 产业发展缺乏''科技大脑'' 。 四是市场活力不足 ， 民营经济发展缓慢 ， 民企和中小企业缺少良好的营商环境 。 五是区域协同不够 ， 各地区欠缺整体规划布局与互联互通 。 六是对外开放水平有待进一步提升 。
东北振兴''十四五''规划建议
国家''十四五''规划的编制工作已经启动 。 当前国内外经济形势严峻 ， 新冠肺炎疫情对全球的冲击仍在持续 ， 中国所面临的国际环境也日趋复杂 。 在这种局势下 ， 需要按照中央要求 ， 加快形成以国内大循环为主体的''双循环''新发展格局 。 因此 ， 谋划好东北振兴''十四五''战略布局 ， 对中国经济平稳健康发展至关重要 。 东北地区在''十四五''中要加快战略推进、加大改革力度、提升开放高度、增强创新深度 ， 实现弯道超车 ， 开启东北全面振兴新篇章 。
首先 ， 东北振兴的''十四五''规划要高起点站位 ， 高质量谋化 。 中央早已明确东北的战略定位 ， 是国家重要战略资源基地 ， 关乎国家的国防安全、产业安全、粮食安全、能源安全、生态安全等 。 随着国际贸易投资环境的变化 ， 东北将成为对外开放的新前沿 。
因此''十四五''规划中 ， 对东北经济和社会发展要高标准高要求：东北是实现中华民族伟大复兴的战略高地 ， 是进一步开放的新前沿 ， 是国家经济健康发展的安全保障 。 在规划要求和发展目标上要制定更高的标准：相关的体制、机制和管理水平 ， 要瞄准国际国内先进水平；经济发展的质量、速度 ， 以及产业结构 ， 要比肩国内发达区域水平；要最大程度缩短传统产业转型升级的时间 ， 使传统产业转型发展与新兴产业布局和发展速度同步；最终在发展目标上 ， 与全国经济和社会发展水平一致 ， 同步实现中华民族的伟大复兴 。
其次 ， 针对东北发展面临的突出问题 ， 建议从加大政策放开力度、建立改革试验区、推动产业转型升级、提升创新能力、改善营商环境、强化区域协同发展、打造开放新高地、加强人才队伍建设和战略实施效果考核等多方面寻求''十四五''发展的突破口 。
1.加大政策放开力度 ， 授东北以渔
一是人口政策 。 第六次人口普查显示 ， 辽宁、吉林、黑龙江的出生率分别只有0.74、0.76、0.75 ， 是超级低出生率 。 从2015年开始 ， 东北人口自然增长率连续负值 ， 年轻劳动力占比不断下降 ， 从长久看 ， 会制约经济发展 ， 影响经济活力 。 还会导致人口老龄化问题严重 ， 加剧财政负担 。 建议在鼓励生育的同时 ， 优先在东北地区放开生育限制 ， 由允许生育二胎放宽到三胎 ， 甚至鼓励多生多育 。 若东北能先于其他地区放开人口政策 ， 将使东北人口问题得到很大程度缓解或解决 。
【东北经济如何爬坡过坎？】二是土地政策 。 东北拥有广袤的土地资源 ， 也有很多未被利用的土地 。 建议在东北放开土地政策（前提是不改变耕地用途） ， 唤醒沉睡的资源 。 具体措施有：第一 ， 确定土地的资产性质 ， 真正让农民拥有土地的占有、使用、收益和处置权 ， 允许土地承包权、经营权 ， 宅基地使用权、集体建设用地使用权、农村住宅等参与交易、抵押、作价入股 。 第二 ， 加快土地流转 ， 建立城乡统一的土地交易市场 ， 实现土地要素的市场化配置 。 第三 ， 与东部、南部等土地稀缺地区开展对口合作 ， 发展''飞地经济'' ， 吸引外地的技术、人才来东北创业 。
三是金融政策 。 东北的金融体系发展不够健全、金融市场不够活跃 。 金融活 ， 实体经济才能搞活 。 建议在东北进行金融综合化经营改革试点 ， 以适应东北振兴的多样化融资需求 。 设立东北振兴银行、东北振兴基金 。 支持地方金融机构引进国企及民间资本 。 支持地方法人金融机构发行资本债券 。 鼓励大型金融机构加大对东北的投入 ， 提高不良贷款的容忍度 。 进一步放开货币市场、资本市场和保险市场 ， 促进货币市场资金、资本及保险资金充分流动 ， 为实体经济注入活力 。 鼓励金融部门在东北设立金融创新中心 ， 开发新型金融工具和金融产品等 。 充分发挥地方资产管理公司作用 ， 加大不良资产处置力度 ， 为银行业健康发展创造条件 。
2.建立改革先行试验区
支持东北建设以突破体制机制为重点的改革先行试验区 ， 对试验区的政策、法律、监管等做一些特殊要求 ， 为东北创造更多的探索新的发展模式的机会 。
具体包括：建立土地制度综合改革试验区 ， 深化土地政策制度的改革；建立国有企业和地方经济、民营经济融合发展的试验区 ， 在资本运营、股权管理、经营机制、经理人制度、薪酬体制等方面做一些特殊要求；对已有的自由贸易试验区赋予更多特殊政策 ， 或者将自贸区扩大到整个东北三省 。 通过试验区 ， 一方面可以最大程度降低改革的潜在风险；另一方面可以复制成功的模式 ， 形成示范作用 。
3.以科技创新带动产业转型升级
一方面是围绕''做活存量、做大增量、做优变量''来提升产业基础能力和产业链水平 ， 加大企业数字化改造力度 。
做活存量：资源优势和制造能力是东北最大的存量优势 ， 也是东北振兴的重要着眼点 。 振兴不是把产业基础推倒重来 ， 而是要基于存量优势 ， 加大现有产业的改造升级 ， 实施产业基础再造工程 。
做大增量：导入资源、引进企业 ， 以增量激活存量 ， 推动产业转型升级 ， 实现产业链、供应链现代化 ， 发展新产业、新业态、新商业模式 ， 培育新的经济增长点 。
做优变量：东北振兴的最大变量就是数字化 ， 数字化重划发展的起跑线 ， 若不紧跟或超越 ， 会拉大发展的差距 。 东北要瞄准国际国内数字化先进水平 ， 持续提升数字化科研水平 ， 加快推进产业数字化和数字产业化 ， 形成新动能、拓展新空间、实现新发展 。
另一方面要加强产学研合作 。 东北的''产学研''合作空间巨大 ， 依托科学技术和高等教育 ， 通过产学研结合 ， 为产业发展装上''科技大脑'' 。 产学研合作要从以产业（或企业）、高等院校、研究机构为基本主体 ， 扩大到以政府、中介机构、金融机构等为辅助主体 ， 按照一定的机制或规则 ， 形成某种联盟进行合作研发 ， 以同步实现技术创新、人才培养、社会服务、产业发展和经济进步等功能 。 要以立法的形式为产学研合作奠定坚实的制度基础 ， 并加强政策和财政支持 。
4.改善营商环境 ， 推动民营经济发展
解决营商环境问题 ， 要在行政制度、司法体系、社会保障等各方面做出调整 。 政府转变职能要更多的落在服务项目上 ， 让市场机制切实地发挥更大作用 ， 需要公平竞争、公正司法 。
推动民营经济发展 ， 主要从三个层面着手：第一 ， 鼓励民企参与国企混改 ， 引入竞争机制 ， 提升市场化水平 ， 形成民企和国企良性互动的产业链关系 。 第二 ， 现有的民营企业要实现超常规发展 。 在法律制度、市场准入、政府服务、金融支持等方面提供一些特殊政策 ， 为民营企业生产经营提供良好的市场环境 。 第三 ， 新兴业态在东北有着巨大发展潜力和市场空间 ， 可着力培育民营企业面向新兴产业发展 。
5.制定区域协同发展战略 ， 形成区域一体化新格局
区域化协同发展是未来经济发展趋势 ， 要重构东北区域发展新格局 ， 提高各地区的互联互通能力 。
第一 ， 建立与东北亚内外联动经济区 。 在国家已批准的各类对外开放的区、圈、群、中心基础上 ， 建立以区域经济一体化为目标的境内沿边、沿江、沿海经济区 ， 形成系统的对内、对外开放经济带 ， 促进产业链延伸 ， 物资、资金、技术、人员无障碍地实现区域内自由流动 。 可建立四个经济区 ， 并形成一体化发展新格局：（1）图们江三角洲经济协作区 。 以晖春为中心 ， 放射至图们、通化、长春、哈尔滨 ， 组成外向型工业城镇网络 ， 主要开展与俄远东、朝鲜罗津、清津及沿日本海地区的经济合作 。 （2）北方经济协作区 。 以黑河、绥芬河为窗口 ， 建立黑龙江、乌苏里江、松花江、嫩江相互联结的内河航运系统 ， 形成以内陆边贸为主的经济协作区 ， 与日本北海道、俄罗斯萨哈林开展经济协作 。 （3）环黄海经济区 。 以大连为龙头 ， 锦州、丹东为两翼 ， 鞍山、沈阳、辽阳等工业城市为腹地 ， 形成辽东半岛开放带 ， 与山东半岛一起 ， 开展与日本北九洲、韩国西海岸等地区经济合作 。 （4）草原地带经济区 。 以二连浩特、满洲里等国家级重点开发开放试验区为基点 ， 形成与蒙古、俄罗斯北部经济合作区 ， 并与呼和浩特、赤峰衔接 ， 加快草原地带产业结构调整 ， 提升区域内经济和社会发展水平 。 通过四个经济区域开发与建设 ， 使东北真正成为东北亚经济圈的核心地带 ， 增强东北在东北亚区域内的竞争能力 。
第二 ， ''沈长哈''区域经济一体化 。 沈阳、长春、哈尔滨三个省会城市的GDP占东三省GDP总量的30%以上 ， 城镇化率均在65%以上 。 在东北振兴定位中 ， 沈阳是装备制造中心 ， 长春是创新中心 ， 哈尔滨是中俄经贸合作中心 ， 很多集群、平台都在这三个城市 。 要解决三个省会城市互通不畅问题 ， 建议在自贸区建设的基础上 ， 推动沈、长、哈三大城市横向联合发展 ， 生产要素无障碍流动 。 各省市之间要破除行政壁垒 ， 促进三市及沿途城市的资源、技术、人才、信息等畅通交流 ， 形成优势互补 。 这样既可以降低发展的成本 ， 实现经济效益最大化 。 也有助于辽宁、黑龙江自贸区建设取得突破 。
第三 ， 建设松嫩平原农业现代化产业园 。 松嫩平原是东北平原的核心地带 ， 耕地面积达559万公顷 ， 分布着37个市县 。 但各市县的生产力水平不一 ， 商品化和市场化程度很低 。 当前的农业产业园主要以县市为单位 ， 建议以松嫩平原为整体 ， 打造一个国家级的农业现代产业园 。 实现大跨度、大范围的农业产业化、商品现代化 ， 这对保障中国粮食安全意义重大 。
第四 ， 建设东北装备制造产业基地 。 装备制造基地不止在沈阳 ， 很多重大装备制造业分布在东北其他省市 ， 比如哈尔滨、长春等 ， 多个产业集群比较分散 。 可将整个东北地区建成国家的装备制造产业基地 ， 从而延伸产业链、价值链 。
第五 ， 推进''渤水西调''工程 。 实现区域协同发展需要重大工程的投入 ， 在东北地区的辽宁西部和内蒙中、东部存在大面积干旱地带 ， 导致这些地区的土地资源无法得到利用 。 建议启动''渤水西调''工程 ， 从辽宁取水 ， 将渤海的水资源调到辽宁西部和内蒙中、东部的干旱地区 ， 并将调水与改土相结合 ， 形成地区间资源的互补和联动 ， 实现经济、生态和社会效益的最大化 。
在辽宁取水可以为东北及内蒙带来发展机会 ， 包括海水淡化、综合化工、输水管道、各类装备的联动 ， 可形成产业体系 。 还可以增加辽宁西部和内蒙中东部的耕地、林地和建设用地 ， 土地要素的增加可以有效推动经济增长 。
6．建设大连自由港 ， 打造开放新高地
建议参考海南自贸港的政策 ， 在大连建设国家级的自由港 ， 实现东北更高水平的对外开放合作 。 大连具有得天独厚的优势 ， 可将周边的多个港口资源 ， 比如营口港、锦州港等 ， 进行整合 ， 纳入自由港统一规划 ， 打造真正的北方航运中心和物流中心 ， 粮食、重工业等很多货物就可以从大连运进运出 。 大连的自由港和中日韩自贸区一旦落地 ， 还可以发展成''转口贸易+离岸贸易+离岸金融''的模式 ， 优先开放金融市场 ， 利用金融的活跃度引进外商 ， 使大连成为北方最开放最活跃的国际化城市 。
7.建立留住人才的机制和政策 ， 建立战略实施目标和考核机制
东北有多所重点高等学府 ， 但存在毕业大学生大量外流的现象 。 要吸引大学生毕业后在东北创业、就业 ， 就要在户籍管理、住房补贴、教育、创业基地建设、创业服务等方面提供特殊政策 。 利用废弃的厂房、基地等场所建设科创园、文创园 ， 为大学生创业提供方便 。 其次 ， 要提高外地人才来东北地区创业就业的吸引力 ， 东三省各级政府可以为外来人才的引进提供一些特殊政策支持 ， 比如免费培训、减免税费、无偿提供创业基地、建立创业基金、提供融资服务等 。
另外 ， 建立东北振兴战略落实完成情况的考核机制 。 东北振兴战略已经实施十多年了 ， 尚未建立对目标达成情况和振兴效果的科学评估体系或考核机制 ， 容易造成政策衰减 ， 或规划虎头蛇尾、无法落实 。 落实东北振兴战略要像落实扶贫工作一样 ， 将任务进行层层分解 ， 落实到相应的责任主体和部门 ， 并量化成具体的考核指标 ， 在规定的时间节点内对任务完成情况和振兴效果进行考核 。


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