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「美国研究」郭晓兵：美国退出《中导条约》的动因与影响浅析

郭晓兵：美国退出《中导条约》的动因与影响浅析
作者：郭晓兵 ， 中国现代国际关系研究院军控研究中心主任
来源：本文原载于《中国国际战略评论2019（上）》 ， 世界知识出版社2019年8月版；中国现代国际关系研究院
微信平台编辑：周悦
内容简介
《中导条约》是军控史上的一座里程碑 ， 也是全球战略稳定的重要支柱 。 但2019年2月2日美俄相继宣布暂停履约 ， 并启动退约程序意味着该条约时日无多 。 美国退约是国际格局大调整、美国国内政局变迁和特朗普执政团队风格多重因素共同作用的结果 。 此举势将重新引发美俄中导军备竞赛 ， 加剧欧亚地区形势紧张 ， 并冲击国际军控与防扩散体系 ， 从而给全球战略稳定带来负面影响 。
《中导条约》是军控史上的一座里程碑 ， 至今仍是全球战略稳定的重要支柱 。 但2018年10月20日 ， 美国总统特朗普突然宣布退约意向 ， 又于今年2月2日正式启动退约程序 。 如不出意外 ， 这个存在一代人之久的军控条约将于8月2日成为历史 。 美国为什么要退约？退约又将对全球战略稳定产生怎样的影响？这是国内外都非常关心的问题 。 本文拟对此作一浅显分析 。
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军控史上的重要里程碑
所谓《中导条约》,全称为《美苏关于消除中程和中短程导弹的条约》 ， 由美国总统里根和苏联领导人戈尔巴乔夫于1987年12月8日在华盛顿签署 ， 1988年6月1日正式生效 。 该条约共17条 ， 规定美苏销毁射程为500公里至1000公里的陆基中短程巡航导弹和弹道导弹及其发射器和辅助设备 ， 以及射程为1000公里至5500公里的陆基中程巡航导弹和弹道导弹及其发射器和辅助设备 。 它还禁止生产、试飞或发射任何陆基中程和中短程导弹 ， 或生产此类导弹的发射器 。 条约无限期有效 ， 但缔约方如认为最高利益受损 ， 有权退约 。 迄今为止,它是唯一仍然有效的美苏军控条约 。
之所以将《中导条约》称作军控史上的一座里程碑 ， 主要是因为它实现了几个第一 。 一是第一次裁减核武器运载工具,而非仅仅设定核武器发展上限 。 在上世纪60年代末70年代初 ， 美苏战略核力量基本实现均势 ， 形成相互确保摧毁状态之后 ， 双方开始谋求通过军控谈判对军备竞赛进行管理 。 它们先后达成《美苏关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》、《美苏限制进攻性战略武器条约》 。 但这些条约主要是为美苏核武器发展划定上限 ， 即实现所谓“向上平衡” ， 因此被国际社会批评为“假裁军 ， 真扩军” 。 而《中导条约》则要求美苏双方裁减核武器的运载工具 ， 开创了双方核裁军先例 。
二是第一次销毁并禁止一整类导弹武器 。 条约要求双方在条约生效3年内销毁所有陆基中程和中短程导弹 。 至1991年5月初 ， 双方完成了销毁任务 ， 美国销毁的是潘兴II陆基中程弹道导弹、BGM-109G型地射中程巡航导弹、以及潘兴IA近程导弹 。 苏联销毁的是RSD-10（北约代号SS-20）、R-12（北约代号SS-4）和R-14（北约代号SS-5）陆基中程弹道导弹、OTR-22（北约代号SS-12）和OTR-23（北约代号SS-23）近程导弹 。 此后 ， 美苏不再拥有陆基中程弹道导弹 。 在苏联解体之后 ， 12个前苏联共和国继承了《中导条约》 ， 继续履行条约义务 ， 不得生产、试飞或发射陆基中程导弹 。
三是第一次规定了现场核查措施 。 这是第一个含有入侵性核查措施的美苏军控条约 。 此前的美苏军控条约都是完全依靠所谓的国家技术手段 ， 即依靠其侦察卫星以及遥感能力进行监督核查 。 而《中导条约》则允许对导弹工厂以及所有的储存地 ， 部署区域 ， 维修、测试和销毁设施进行现场核查 。 它还允许对方在本国的导弹工厂外安装持续监测系统 ， 以确保没有生产新的受到条约禁止的导弹 。 《中导条约》还建立了特别核查委员会 ， 以推进条约执行 。 如果任何一方要求 ， 就可以召开特别核查委员会会议 ， 解决与履约相关的问题 。 在销毁导弹之后 ， 相关视察持续了10年 ， 2001年5月才宣告结束 。 美国军控学者理查德·伯恩斯（RichardBurns）在《军控的演变》一书中曾评论道：（《中导条约》）“标志着在核查方法的演变过程中一个真正意义重大的突破” ， 它的现场视察“为未来核查机制提供了范本” 。
四是美苏之间第一次不对等裁军 。 这体现在多个方面 。 首先 ， 双方裁减的数量不对等 ， 双方共销毁2692枚导弹 ， 其中苏联销毁1846枚导弹 ， 包括中程导弹889枚 ， 发射装置587个 ， 中短程导弹957枚 ， 发射装置238个；而美国仅销毁了846枚导弹 ， 包括中程导弹677枚 ， 发射装置288个 ， 中短程导弹169枚和一个发射装置 。 其次 ， 双方裁减的类型不对等 。 苏联裁减的SS-20导弹携带三个核弹头 ， 射程达5000公里 。 而美国裁减的潘兴II导弹仅携带一个核弹头 ， 射程为1800公里 。 最后 ， 裁减未触及美国的优势力量 。 美苏相比 ， 美国的优势是海基和空基核力量 ， 但《中导条约》仅适用于陆基导弹 ， 而不适用于海基或空基中程导弹或巡航导弹 。 当时 ， 苏联对于美国的战略防御计划极为忌惮 ， 但条约并未禁止研发导弹防御系统的拦截弹和靶弹 ， 并专列条款规定“如果地射弹道导弹是仅仅为了拦截和对抗不在地球表面上的物体而开发和测试的类型 ， 则不应将其视为适用本条约限制的导弹 。 ”
《中导条约》有利于美苏双方的战略稳定 。 尽管陆基中程导弹射程不及洲际弹道导弹远 ， 但其反应速度快、精度高、打击时间短、拦截难度大 ， 容易引发危机升级 。 《中导条约》终结了美苏在欧洲的中程导弹军备竞赛,减少了美苏爆发核战争的风险 。 它改善了美苏关系,为后来进一步削减进攻性战略武器创造了条件 。 戈尔巴乔夫称《中导条约》“是变化了的形势结出来的第一颗成熟的果实 ， 是走出‘冷战’的开端” 。 它与《反导条约》、《削减进攻性战略武器条约》并称为美苏/俄核裁军的三根支柱 ， 迄今仍是国际军控与防扩散体系的重要组成部分 。
【「美国研究」郭晓兵：美国退出《中导条约》的动因与影响浅析】2
动因
关于美国退约动因 ， 各方众说纷纭 。 有人认为是大势所趋 ， 美国蓄谋已久 ， 为的是摆脱束缚 ， 发展中导 ， 改变在印太地区渐受侵蚀的优势地位 ， 指责俄罗斯违约不过是个借口 。 有人将其归咎于美国共和党“以实力求和平”的军控政策传统 。 有人把矛头指向美国总统国家安全事务助理博尔顿 ， 认为他是背后主谋 。 这些说法各有道理 ， 但都强调一点 ， 未及其他 。 如何整合各种因素 ， 比较全面地分析其动因呢？美国学者肯尼思·华尔兹的层次分析法或许可以给我们一些启示 。 他认为 ， 战争爆发主要取决于国际体系、国内因素和决策者三大要素 。 分析美国退约动因 ， 也需兼顾这三个层面 。
（一）国际格局大变动大调整 ， 加剧美国战略焦虑 ， 是促其退约的国际大气候 。 国际格局框定一国外交政策选择范围 ， 格局变化会促使一国调整对外政策 ， 包括军控政策 。 回顾历史 ， 正是在上世纪60年代末70年代初 ， 美苏核力量基本达成均势之后 ， 双方才开始谈判限制进攻性战略武器 。 在上世纪80年代中期美苏竞争的天平日益向美国倾斜时 ， 双方才以苏联大幅让步为前提签署了《中导条约》 。
美国退约也与当前国际格局的深刻变化紧密相关 。 在小布什政府时期 ， 美国外交单边主义倾向明显 ， 但当时一超格局相对稳固 ， 美国对自身军力也相当自信 ， 因此虽讨论过《中导条约》全球化或退约问题 ， 但始终未将其作为外交优先事项 。 然而 ， 2008年国际金融危机以来 ， 世界多极化加速发展 ， 美国一超独大地位受到冲击 。 经济上 ， 新兴市场国家迅速崛起 ， 特别是中国地位显著上升 ， 与美国之间差距不断缩小 。 据国际货币基金组织、汇丰银行等机构预测 ， 中国经济规模将于2030年左右超过美国 。 军事上 ， 美国仍拥有巨大优势 ， 但其他国家与其差距也在缩小 。 俄罗斯“新面貌”军事改革一波三折 ， 终成正果 ， 大幅提升军事战斗力 ， 在克里米亚、叙利亚显露身手 ， 争得局部战略主动 。 同时 ， 俄罗斯研发各种新型武器 ， 增强战略力量、生存能力和突防能力 ， 不时展示核肌肉 。 中国国防现代化努力也取得长足进步 ， 在捍卫领土主权与合法权益方面更加积极有为 。 因此 ， 2018年《美国国防战略报告》提出 ， “几十年来 ， 美国在每个作战域都享有无可匹敌或绝对优势” ， “可以在任何时候部署军队 ， 在我们想集结的任何地方集结 ， 并且按照我们所想要的方式开展军事行动” ， “然而今天却在每一个领域都面临竞争 。 ”
美国战略焦虑感加剧 ， 战略重心逐步由反恐转向大国竞争 。 2012年 ， 美国国防战略指南提出美军要从10年反恐战争转向为未来的战争作准备 。 2014年 ， 美军提出面临三类军事威胁：中俄的重量级威胁 ， 流氓国家的中量级威胁 ， 以及恐怖组织等跨国网络的威胁 。 2015年美国《国家军事战略》宣称 ， 美国卷入大国冲突的概率增加 。 奥巴马政府的“亚太再平衡”、“空海一体战”就反映了这种理念 。 特朗普政府上台后 ， 明确将大国竞争作为主要矛盾 。 2017年《美国国家安全战略报告》宣布,冷战后20多年与中俄接触的政策已经失败,今后将进入大国竞争的时代,其斗争主要矛头由国际恐怖势力转向中、俄 。 2018年《美国国防战略报告》提出 ， 长期战略竞争再次出现 ， 主要对手就是中俄两个“修正主义大国” 。 为赢得竞争,它采取整体政府模式 ， 综合运用政治、经济、军事、外交、科技等各种手段与中俄博弈 。
在此背景下 ， 被冷落多年的中导问题再度成为美国关注焦点 。 美国担心俄罗斯违反《中导条约》 ， 发展新型陆基中程导弹 ， 威胁其在欧洲的利益 。 2012年10月17日 ， 众议院军事委员会主席、共和党议员霍华德?麦基翁（HowardMcKeon）和众议院情报委员会主席、共和党议员迈克?罗杰斯（MikeRogers）秘密致函时任美国总统奥巴马 ， 称俄罗斯在军控方面有严重违约行为 。 2013年6月 ， 美情报官员向《华盛顿时报》披露信息 ， 称俄罗斯的R-26弹道导弹（又称亚尔斯M导弹）当月的试射射程不足5500公里 ， 为《中导条约》所禁止 。 2014年7月 ， 美国官方开始在军控履约报告中正式指控俄罗斯违约 。 2017年 ， 美国明确俄罗斯违约的导弹型号是9M729 。
但在谈及退约军事需求时 ， 美国更加关注中国的中导威胁 ， 担心中国的反干涉作战限制其在西太平洋的行动自由 。 兰德公司认为 ， 陆基常规弹道导弹和巡航导弹将在中国反干涉作战中发挥关键作用 ， 并提出美国可沿日本到南海 ， 再到波斯湾一线部署陆基弹道导弹 ， 从而让中国耗费巨资建设导弹防御系统 。 另外 ， 美国导弹还可用于压制中国空中数量优势 ， 攻击中国弹道导弹发射架和时间敏感目标 。 一些美国重量级人物公开发声 ， 质疑《中导条约》的价值 。 例如 ， 美国太平洋司令部司令哈里斯（HarryHarris）海军上将在国会作证时提出,该条约限制了美国“对抗中国和其他国家的巡航导弹、陆基导弹的能力” 。
总之 ， 国际格局变化使中导问题逐渐升温 。 随着美国的战略重心逐渐转向大国竞争 ， 所谓的《中导条约》违约问题也浮出水面 ， 美国开始以此为由研究陆基中导的发展和部署计划 ， 这应该不是一种简单的巧合 。
（二）共和党上台执政与核裁军运动陷入低潮 ， 为美国退约提供了必要的国内小气候 。 国内政治因素也对美国军控决策有重要影响 。 一是政党政治不可忽视 。 例如 ， 2001年主张发展导弹防御的共和党上台执政 ， 为美国退出《反导条约》铺平了道路 。 二是美国国内军控思潮的起伏也是政府决策的重要考量因素 。 上世纪80年代 ， 美苏进行中导谈判的时候 ， 美国国内的核裁军运动风起云涌 ， 声势颇大 。 1982年6月 ， 纽约中央公园接近100万人示威游行 。 1983年10月 ， 美国再次爆发大游行 。 受此压力 ， 北约一开始就采取了谈判与部署中导软硬兼施的“双轨方案” ， 而非一味强硬 。 在奥巴马政府时期 ， “无核武器世界”运动席卷全球 ， 美国作为首倡者提出一系列军控倡议 。 在那种氛围中 ， 美国政府很难逆势而动 ， 提出退约 。
但到2018年 ， 美国国内政治形势已发生重大变化 。 一是一向奉行“以实力求和平”理念的共和党上台执政 。 尽管特朗普反建制出身 ， 很多理念与共和党建制派并不一致 ， 但两者在军控问题上却有不少共同语言 。 共和党在军控问题上有一个基本共识 ， 就是坚持“以实力求和平”原则 。 首先,这表现为它自信美国拥有经济和科技优势 ， 不怕与对手进行军备竞赛 。 曾在上世纪80年代带领美国扭转战略颓势的里根总统是共和党偶像 ， 其军备竞赛和军控主张颇具代表性 。 他曾说 ， “俄国人永远无法在军备竞赛中获胜 。 我们在花钱这方面永远能超过他们” 。 因为“资本主义制度本身包含着激励因素使我们有了一个工业基础 ， 它意味着我们永远有能力保有在技术方面超过他们的优势” 。 特朗普则说 ， 如果进行军备竞赛的话 ， “我们将在投资与创新方面远远超过所有其他国家 。 ”两者的话语和逻辑如出一辙 。
其次 ， 这还意味着以实力为后盾进行谈判 ， 谋求对美有利的安排 。 “以实力求和平”主张从实力地位出发进行谈判 ， 这是里根政府与苏联签订《中导条约》的一条重要经验 。 特朗普政府也将其奉为圭臬 。 2018年《核态势审议报告》公开申明 ， 部署战术核武器是为了换取俄罗斯谈判战术核武器问题 。 报告还援引历史 ， 称如果当年没有部署潘兴II和巡航导弹 ， 就不会刺激苏联人认真谈判削减核武器 。 在退出《中导条约》问题上 ， 特朗普在推特中表示：“我确信美中俄将会为了防止军备竞赛进行磋商 。 ”
与里根时代相比 ， 国际格局、大国关系已发生天翻地覆的变化 ， 教条地照搬“以实力求和平”原则和做法无异于刻舟求剑 。 但特朗普的退约决定得到了共和党议员强有力的支持 。 2018年11月 ， 40多位共和党众议员发表公开信 ， 支持特朗普退约的决定 。 同月 ， 25位共和党参议员发表公开信 ， 支持美国退出另外一个重要的美俄军控条约——《削减进攻性战略武器条约》（NewSTART） 。 还有一些重要的共和党议员为退约站台 。 阿肯色州的共和党参议员科顿（TomCotton）2015年以来 ， 一直大力鼓吹退出《中导条约》 。 美国参议院军事委员会主席、共和党参议员詹姆斯·因霍夫（JamesM.Inhofe）、众议院外交委员会资深委员、共和党众议员迈克尔·麦考（MichaelT.McCaul）均支持退约 。 特朗普在2019年国情咨文中宣布退出《中导条约》时 ， 在座的共和党议员热烈鼓掌 。
与共和党相比 ， 民主党更强调军控符合缔约方的共同利益 ， 主张通过军控促进美国安全 。 民主党议员普遍反对退出《中导条约》 。 2018年12月 ， 民主党参议员鲍勃·梅赛德斯（BobMenendez）、杰克·里德（JackReed）、马克·沃纳（MarkWarner）联名致信特朗普 ， 反对美国退约 ， 认为单方面退约将给俄罗斯送上一份“政治和地缘战略礼物”,使俄罗斯可以继续扩大生产和部署9M729导弹 。 他们还认为 ， 美国退约将增加美欧矛盾 ， 破坏军控条约不符合美国及其盟国的利益 。 奥巴马的前军控顾问乔恩?沃尔夫斯塔尔也撰文批评特朗普政府的退约之举过于轻率 。 他认为 ， 经过5年努力 ， 美俄尽管没有解决分歧 ， 但都承认条约价值 ， 双方可以通过达成新的技术协议拯救条约 。 条约作废使美国所受损失至少与俄罗斯一样多 ， 甚至更多 。 但民主党这些声音难以左右决策 。
二是美国核裁军运动处于低潮 ， 无法有效制约特朗普政府的退约之举 。 到奥巴马政府执政末期 ， “无核武器世界”运动已渐形式微 。 一些民间核军控力量也不复辉煌 ， 例如力倡2030年前彻底销毁核武的“全球零核”运动因资金短缺陷于停滞 ， 灵魂人物布鲁斯?布莱尔改换门庭 ， 到大学任教 。 在国际上 ， 2012年以来“人道主义核裁军运动”颇为红火 ， 2017年推动签订了《禁止核武器条约》 。 但该运动对美国社会影响不大 ， 即使美国军控界人士也认为其禁止核武器的主张不现实 。 总体而言 ， 2018年的美国社会对核裁军议题漠不关心 ， 与1987年热火朝天的核裁军运动相比完全是冰火两重天 。 因此 ， 特朗普退约在美国并未激起大规模的抗议示威 。
（三）特朗普尚力逐利 ， 不重规则的个人性格及其国安团队调整是美做出退约决定的关键因素 。 决策者个性对于一国军控政策走向有着关键影响 。 如果1987年苏联最高领导人不是戈尔巴乔夫 ， 很难想像美苏中导谈判能在一年之内迅速取得突破性进展 。 如果不是奥巴马对核安全问题情有独钟 ， 也很难想像美国会将核恐怖主义问题作为头等大事 ， 投入大量外交资源推动召开四届核安全峰会 。 而随着奥巴马离任 ， 美国的核安全外交也偃旗息鼓 ， 从首脑议程中销声匿迹了 。
个人因素对美国退约的影响显而易见 。 特朗普宣布退约标志着美国政策的突然转变 。 在2018年10月之前 ， 美国的政策一直是坚持履约 ， 同时要求俄罗斯停止违约 。 2017年 ， 特朗普政府对《中导条约》进行了评估 。 2017年12月8日 ， 在《中导条约》签署30周年之际 ， 美国国务院重新确认了条约的价值 ， 认为“这个里程碑式的军控条约是国际安全和稳定的支柱” ， 并宣布将采取包括外交、军事、经济措施在内的综合应对办法 ， 促使俄罗斯重新履约 。 在国会举行的一系列听证会上 ， 美国政府官员也丝毫没有透露退约意向 。 但在2018年10月20日 ， 特朗普突然宣布将退出《中导条约》 。 之后 ， 美国紧锣密鼓 ， 进行一系列穿梭外交 ， 核心目的就是退约 ， 与北约磋商、与俄罗斯对话等等无非安抚盟友 ， 虚应故事的表面文章 ， 无关大局 。
美国退约并不需要得到国会批准 ， 总统裁量权较大 。 如此突然的政策转变反映了特朗普本人个性 。 他是一个单边主义者和民族主义者 ， 推崇“美国优先” ， 如果认为哪些国际条约或机制束缚了美国手脚 ， 就直接选择退群 。 在其执政之后 ， 美国已退出关于全球气候变化的《巴黎协定》、伊朗核协议、联合国教科文组织、万国邮政联盟等一系列国际条约和国际组织 。 一贯爱与特朗普唱反调的美国保守派军事史学家麦克斯·布特在《华盛顿邮报》上专门撰文 ， 盛赞特朗普退出《中导条约》的决定 ， 称其符合美国利益 ， 不同于其他退群之举 。 但在特朗普看来 ， 恐怕这种吹嘘毫无意义 ， 此退群与彼退群都是退群 ， 并无本质区别 。
美国突然宣布退约还与特朗普政府的国安团队调整有关 。 2018年3月之后 ， 相对稳健的国务卿蒂勒森、国家安全事务助理麦克马斯特相继离职 ， 其继任者单边主义倾向进一步加强 。 如现任美国总统国家安全事务助理博尔顿是著名鹰派人物 ， 号称“军控连环杀手” 。 小布什政府时期 ， 他曾担任负责军控与国际安全的副国务卿 ， 当时曾推动美国退出《反导条约》 。 2018年4月担任总统国家安全事务助理之后 ， 博尔顿又推动退出伊朗核协议 。 2011年和2014年 ， 他两度撰文抨击《中导条约》是迟暮美人、明日黄花 ， 以中国、伊朗和朝鲜的导弹威胁为由主张美国退约 。 外界普遍认为他在退约问题上发挥了关键作用 。
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影响
美国退约将严重影响全球战略稳定 。 不同于冷战期间全球战略稳定以美苏核均势为核心内容 ， 今天的全球战略稳定呈现主体多元化 ， 手段多样化特点 。 其含义也应与时俱进 ， 加以拓展 。 依笔者之见 ， 它至少应该包括大国军备竞赛稳定性、不首先使用核武器的首次打击稳定性、避免军事冲突的危机稳定性、防止核武器进一步扩散的防扩散稳定性以及国际军控机制的稳定性等 。 美国退约的影响将主要体现在加剧美俄军备竞赛 ， 增加欧亚地区对抗、冲突风险和削弱国际军控与防扩散机制三个方面 。
（一）《中导条约》作废之后 ， 美俄中导角力将再度上演 。 在历史上 ， 美苏曾进行过两次中导角力 。 第一次是上世纪60年代初期 ， 美国在土耳其和意大利部署“木星”陆基中导 ， 苏联则在古巴部署SS-4和SS-5导弹予以反制 ， 最终酿成了古巴导弹危机 ， 双方走到了核战争边缘 。 第二次是从1977年到1987年美苏在欧洲的中导对峙 ， 主角是美国的潘兴II导弹和苏联的SS-20导弹 。 《中导条约》给美苏在欧洲的中导对峙画上了句号 。 但条约废除将为美俄开始新一轮中导竞赛打开绿灯 。 特朗普政府认为俄违约在先 ， 生产并部署了9M729导弹 ， 中导军备竞赛已经开始 ， 退约是为了放开手脚 ， 与对手“公平竞争” 。 2018年12月4日 ， 《华盛顿邮报》披露一份备忘录 ， 称博尔顿要求国防部长“尽快发展和部署陆基导弹” 。 2019年2月2日 ， 美国不仅启动了正式退约程序 ， 而且已经暂停履约 。 这意味美国不仅仅可以在条约允许范围内研发陆基中程导弹 ， 而且可以试验、生产和部署此类导弹了 。 对于退约之后的武器发展方案 ， 美军早有打算 。 在2013年美国还未向俄罗斯提出违约问题之时 ， 美军已经在考虑一旦退出《中导条约》 ， 需要发展什么武器 。 当时 ， 美军参谋长联席会议和战略司令部提出了四种选项：正在研发的“精确打击导弹”设计射程499公里 ， 如无限制 ， 可轻易增至500公里以上；其岸基“宙斯盾”系统的MK41通用发射器既可反导 ， 也可发射“战斧”巡航导弹 ， 打击地面目标；新型陆基中程弹道导弹；携带机动滑翔器的陆基中程弹道导弹 。 《2018年国防授权法》拨款5800万美元 ， 授权国防部发展陆基中程巡航导弹 。 2018年3月 ， 美国国防部官员宣称 ， 计划于今年8月试射受《中导条约》限制的陆基巡航导弹 。 试射的巡航导弹射程在1000公里左右 ， 若试射成功 ， 该型导弹可以在一年半左右的时间内完成部署 。 美国还计划在今年11月试射一枚中程弹道导弹 ， 射程为2900-3900公里 ， 需要5年左右的时间进行研发 ， 然后进入实战部署 。
对于美国退约之举 ， 俄罗斯针锋相对 ， 予以反制 。 在美国退约之后 ， 俄总统普京也宣布暂停履约 ， 并启动退约程序 。 3月4日 ， 他又签署法令 ， 正式暂停履约 。 陆基中程导弹的研发、试验和生产也迅速提上日程 。 2019年2月5日 ， 俄罗斯国防部长绍伊古命令在2019-2022年制造出陆基版本的海基远程“口径”巡航导弹系统 ， 同时制造出陆基远程高超音速导弹系统 。 同时 ， 俄还要加速其他新型武器研制和部署 。 普京要求国防会议重点关注“匕首”空射超音速弹道导弹、“别列斯韦特”激光武器、“先锋”高超音速滑翔系统、“萨马尔特”重型导弹、“波塞冬”无人潜航器等武器进展 。 普京还指示国防部提出应对太空武器的计划 。
据美国宣称 ， 目前其研发的陆基中程导弹均不携带核弹头 。 因此 ， 美俄新一轮中导竞赛可能以发展新型常规中导为主 。 但即便发展的只是常规中导 ， 它也将影响双方核均势 。 首先 ， 随着技术进步 ， 陆基中导携带常规弹头攻击战略目标的能力增强 ， 将危及对方核力量的生存能力 。 其次 ， 陆基中导具备携带核弹头的潜力 。 俄罗斯外长拉夫罗夫认为 ， 中程导弹可能被用作低当量核弹头的运载工具 。
（二）美国退约将给欧洲和印太局势增加新的不稳定因素 。 欧洲可能再现中导对峙局面 。 从历史上看 ， 美苏/俄中导之争重心在欧洲 。 美国对于前沿部署陆基中导筹划已久 。 2014年7月 ， 美国国会通过立法 ， 要求研究陆基中导潜在部署地点 ， 考虑美国海外军事基地和盟国提供的地址 。 2014年12月 ， 美国国防部副部长帮办布莱恩?麦基翁（BrianMcKeon）称,正考虑在欧洲重新部署核巡航导弹 。 条约作废后 ， 美国很可能以俄已部署9M729为由 ， 恢复在欧洲部署陆基中导 ， 同时还将加强欧洲反导系统建设 ， 重点增强陆基中程巡航导弹和高超音速导弹防御能力 。
俄无意让欧洲重现“中导危机” 。 当年签订《中导条约》的前苏联领导人戈尔巴乔夫曾把美国部署在欧洲的陆基中导比作顶在苏联太阳穴上的一把手枪 。 现在俄仍有类似担心 ， 俄副外长里亚布科夫说 ， 在欧洲部署中导“将使美国人获得相当大的额外潜力 ， 对俄境内目标进行打击 。 对俄而言 ， 这种潜力实际上是战略性的” 。 因此 ， 普京宣称除非美国决定部署 ， 否则俄方不会先行部署陆基中导 。 但一旦美国先行一步 ， 俄有能力在较短时间内部署陆基“口径”导弹予以反制 。 该款导弹射程2500公里 ， 如部署在俄西部或者加里宁格勒地区 ， 可覆盖欧洲大陆大部分地区和英国 。
但同时 ， 也要认识到 ， 时代背景和国际力量格局已经发生深刻变化 ， 即使欧洲重现中导对峙局面 ， 其规模也不可能与30多年前相比 。 首先 ， 当前俄与北约的冲突主要是利益之争 ， 不再存在你死我活的意识形态之争 。 双方冲突焦点将集中在乌克兰、格鲁吉亚等俄周边地区 ， 而不会推进到原来的铁幕一线 。 其次 ， 俄经济实力也限制了其大规模生产和部署陆基中导 。 俄非常警惕被拖入代价高昂的军备竞赛 。 普京要求使用现有国防预算完成所有陆基中导研发工作 。 最后 ， 跨域威慑是未来军事斗争发展方向 ， 俄与北约之间更可能综合运用天、网、反导等战略攻防手段实施不对称威慑 ， 未必非要以中导相对峙 。
对印太地区来说 ， 《中导条约》作废将产生更复杂的影响 。 今年1月 ， 美军已在冲绳试验陆基导弹 ， 未来或谋求在日、韩、菲、澳、关岛、迪戈加西亚等地部署陆基中程导弹 ， 与海空基力量配合 ， 威胁中俄等国 。 美国国防部官员认为 ， 部署在关岛这种海外属地可以避免不少外交纠纷 ， 可能成为美国的最佳选择 。 无论部署在什么地方 ， 这都将加剧地区形势军事化程度 ， 增加对抗和冲突风险 。 一是可能引发大国紧张对抗 ， 上演亚洲版古巴导弹危机 。 二是导致中俄与美印太盟国之间关系紧张 。 三是美在印太潜在的陆基中导基地缺乏战略纵深 ， 生存能力较差 ， 危机时刻可能用于先发打击 ， 从而增加核冲突风险 。 目前 ， 印太各国对美国退约反应不一 。 日本表态谨慎 ， 日本内阁官房长官菅义伟称 ， “非常重视该条约在军备控制和裁军问题上的历史作用 。 不希望美国退约 。 ”外相河野太郎也表示极为遗憾 ， 并拒绝批评俄违约 。 但日本采取的一些行动值得关注 。 它引进可发射战斧巡航导弹的岸基宙斯盾系统 ， 同时还允许美国在冲绳试射陆基反舰导弹 ， 实际上为美国在西太平洋部署陆基中导准备了条件 。 与日本相比 ， 澳大利亚态度更为激进 。 外长亚当森表态支持美国退约 ， 并指责这是俄持续违约所致 。 未来 ， 澳大利亚在美国的印太中导布局中或将扮演重要角色 。
（三）《中导条约》退场还将冲击国际军控与防扩散体系 。 国际军控与防扩散体系是全球战略稳定的有力保证 。 大国关系紧张时 ， 它可以让军备竞赛尽可能有序进行 ， 不致失控 。 大国关系缓和时 ， 它可以推进核裁军 ， 防止大规模杀伤性武器扩散 。 《中导条约》是该体系重要组成部分 。 它作废所产生的影响将不仅仅局限于中导领域 ， 还将波及战略核裁军与防扩散领域 。 到2019年8月 ， 号称美苏/俄双边核裁军的三大支柱的《中导条约》与《反导条约》、《削减进行性战略武器条约》将去其二 。 唯一剩下的《削减进攻性战略武器条约》也岌岌可危 。 该条约即将于2021年2月5日到期 ， 但是美俄尚未就续约问题举行谈判 。 美国退出《中导条约》进一步损害美俄互信 ， 使得《削减进攻性战略武器条约》续约前景更形黯淡 。 此外 ， 违约之争使得美俄关系雪上加霜 ， 双方在《不扩散核武器条约》框架内的合作也遭遇障碍 。 2009年以来 ， 中、美、俄、英、法等《不扩散核武器条约》规定的五个核武器国家一直保持磋商 ， 就防止核扩散协调立场 ， 有效地维护了国际核不扩散机制 。 但美俄之间龃龉不断 ， 使该机制在2017、2018连续两年未能按照惯例举行正式会议 。 今年1月底 ， 在中国召集下 ， 五核国又坐到了一起 。 但参会的美英代表与俄方围绕中导问题唇枪舌剑 ， 你来我往 ， 这对未来五核国协作来说并非吉兆 。 最后 ， 美国退约还将削弱“导弹及其技术控制制度”等多边导弹扩散控制机制的道义基础 ， 刺激其他国家发展中程导弹 ， 不利于妥善解决朝鲜、伊朗核热点问题 。
为转嫁责任 ， 淡化退约给美国军控形象造成的负面影响 ， 美国抛出所谓的《中导条约》多边化主张 ， 要求其他拥有陆基中导的国家 ， 特别是中国也要加入该条约 。 少数国家予以附和 。 但细究其理 ， 不难发现该主张根本不切实际 。 与其他拥有中程导弹和中短程导弹的国家相比 ， 美俄在远程导弹方面拥有绝对优势 。 美国在印太、中东和欧洲还拥有强大的前沿军事部署 ， 同时拥有天网等全球打击能力 。 要销毁和禁止全球的陆基中导 ， 必须将这些涉及全球战略稳定和地区力量平衡的所有因素综合起来 ， 统一考虑才行 。 这无异于将美俄核裁军进程全球化 ， 其难度可想而知 。 早在2007年 ， 美俄就曾在联合国提出类似倡议 ， 但应者寥寥 ， 无疾而终 。 美国明知其不可为 ， 却再提此议 ， 只是玩弄障眼法糊弄世人而已 。
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结语
美国退出《中导条约》是在国际格局变动的大气候与美国国内政治小气候共同作用下 ， 由特朗普及其国安小圈子做出的一个重要决定 。 这一决定将引发新的中导军备竞赛 ， 加剧欧亚地区形势紧张 ， 并冲击国际军控与防扩散机制 。 与冷战时期的中导竞赛相比 ， 新一轮中导发展将具有一些新特点 ， 值得进一步观察 。
「美国研究」郭晓兵：美国退出《中导条约》的动因与影响浅析
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「美国研究」郭晓兵：美国退出《中导条约》的动因与影响浅析
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