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岳文泽等 | 三区三线为核心的统一国土空间用途管制分区研究

全文刊发在《中国土地科学》2020年5期
作者：岳文泽1 ， 王田雨1 ， 甄延临2
单位：1.浙江大学土地管理系
2.浙江清华长三角研究院国土规划院
内容提要
本文面向国土空间规划 ， 厘清“三区三线”与国土空间用途管制分区的逻辑关系 ， 并提出管制分区的创新思路 ， 推进以“三区三线”为核心的国土空间用途管制体系建设 。
研究发现：（1）“三区三线”以“双评价”为科学基点 ， 是整合空间类规划分区的核心举措 ， 是用途管制的重要抓手；（2）“三线”与“三区”的区别在于 ， “三线”兼具“功能区”和“管制区”的双重属性 ， 而“三区”则侧重于“功能区” ， 因此需要在“三区”基础上 ， 结合“三线” ， 建立统一的国土空间用途管制分区体系；（3）以“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制分区 ， 首先需要建立与空间规划体系相适应的、科学的“双评价”范式 ， 其次 ， 构建“适宜性”与“适应性”相结合的“三区”格局优化模型 ， 最后 ， 依据“划管结合”原则 ， 综合考虑功能和管控的双重要求 ， 提出功能区与管制区融合的分区思路；（4）分区管制策略重点回答“不能做什么”“可以做什么”“可以怎么做”等问题 。
关键词：“三区三线”；“双评价”；分区；国土空间用途管制
Part1引言
用途分区、分类管理是实施国土空间用途管制的核心内涵 。 在过去的研究和实践中 ， 学者们探讨了多种分区思路 ， 形成了多种分区模式 。 一是 ， 以土地利用类型为基础的用途分区模式 。 二是 ， 以规划用途为基础的管制分区模式 。 三是 ， 单纯以管制为目标的分区 。 四是 ， 以行政区为基本单元 ， 按照主体功能实施分类管控 。 然而 ， 长期以来空间开发利益主体主要围绕着指标展开博弈 ， 空间管制往往难以落地 。 因此 ， 构建新的用途管制分区已成为新一轮国土空间规划的重要内容、是落实统一用途空间管制的基本前提 。 为此 ， 国家专门制定了《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》（简称“意见”） ， 要求“根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际 ， 针对三条控制线不同功能 ， 建立健全分类管控机制”、以及“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间” ， 明确了“三区三线”在国土空间规划分区与用途管制中的核心地位 。
然而 ， 无论是政策文件 ， 还是理论研究成果 ， 对于“三条控制线”的重视程度远高于“三区”的划分 。 主要表现为“三条控制线”具有相对成熟的理论基础和相对完善的划定方法 ， 但是“三区”本身的空间内涵尚未厘清、空间落位亦缺乏深入研究和实践探索；在“三区”内部对于“三线”以外的其他空间如何建立有效的管控机制也缺乏可落地、易操作的方案 。 为此 ， 本文将进一步梳理“三区三线”为核心的用途管制分区内涵和要求 ， 探索以“三区三线”为核心的管制分区创新模式 ， 并探讨相应的管控策略 。
Part2空间类规划中的空间分区评述
2.1现行空间类规划空间分区特点及问题
对空间进行分区划定和按区域分类管理是空间类规划的核心内容 ， 选择中国现有的主要空间类规划 ， 包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区规划四种规划 ， 分别对其分区类型、内容及方法进行梳理（图1） 。 可以发现 ， 第一 ， 除主体功能区规划以外 ， 其他的空间类规划普遍以土地利用类型作为分区的底盘 ， 由于土地利用类型具有唯一性和排他性特点 。 第二 ， 分区管制的重点在于对建设开发活动的限制 ， 忽略了与农业生产、生态保护等非建设活动之间的协调管控机制 。 第三 ， 分区依据以单一评价或主观判断为主 ， 科学性不足 。 土地利用规划、城乡规划管制区依据各自规程 ， 主要以单一适宜性评价作为分区基础 ， 但实践中适宜性评价在分区中所起的作用有限 。 分区缺乏对空间发展自然本底和承载潜力的科学认知 ， 而且从用途区到覆盖全域的管制区 ， 具体划分思路并不清晰 。
岳文泽等 | 三区三线为核心的统一国土空间用途管制分区研究
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2.2“三区三线”为核心的用途管制分区内涵与要求
新时代的空间规划体系要谋划高质量发展和高水平保护相协调的、统一的国土空间格局 ， 这就要求空间分区必须立足于空间规律 ， 统筹考虑整体利益 ， 凸显不同区域的国土空间开发功能与保护价值 ， 保证国土空间高效开发、保护和利用 。 以“三区三线”为核心的国土空间用途管制分区内涵是什么 ， 在分区管制实践中的要求是什么 ， 都是亟需明确的问题 。
第一 ， “三区三线”是新时代统一国土空间规划体系背景下 ， 整合相关空间类规划管控分区的重要举措 ， 是协调空间开发与保护关系的重要载体 。 新的国土空间规划强调规划内容的综合性和系统性 ， 既包括城镇空间 ， 也包括农业空间、生态空间和其他空间 。 以国土空间规划分区为基础 ， 空间治理要实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标要求 。 因此 ， 以“三区三线”为载体 ， 形成统一的、覆盖全域的空间管控分区 ， 是协调高水平保护与高质量发展的关系 ， 是实施统一用途管制、建立空间规划体系和保障可持续发展的重要前提 。
第二 ， “三区三线”是对空间冲突调解和空间利益权衡做出的有效应对,对空间规律性的科学认知是“三区三线”的理论基础 ， “双评价”是“三区三线”划定的基本技术依据 。 “三区三线”是对空间同一性与空间异质性辩证关系的体现 ， 它是在科学、系统开展“双评价”基础上 ， 对全域空间布局和全要素禀赋的科学认知与系统把握 。 “三区三线”划定应充分遵循、适应、利用自然—社会系统的运行规律 ， 识别空间问题和冲突 ， 将生态优先、底线思维、生命共同体等生态文明价值观转译成时空秩序的语境 ， 明确不同区域国土空间开发、保护与利用的重要程度 ， 从而为制定相应空间管控策略提供基础 。
第三 ， “三区三线”是落实空间刚性管控和弹性引导的重要抓手 。 生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界“三条控制线”关注城镇建设、农业开发或生态保护的高标准与高质量部分 ， 是实行刚性管控的区域；“三区”则是指“城镇空间、农业空间、生态空间”三类“基本功能区” ， 除各自所对应的“控制线”范围外 ， 还包含一般性的功能空间 ， 对于这部分空间的管控要求较为灵活 ， 强调管控的弹性 ， 为实现空间的高效利用 ， 一方面允许存在某类空间转变为其他空间的可能性 ， 另一方面应积极倡导和激励空间的复合利用 。 此外 ， “区”内部的等级划分可以作为“线”有序调控的基础 。
Part3“三区三线”为核心的国土空间用途管制分区模式创新
在国土空间用途管制分区中 ， “三条控制线”是落实用途管制的“主战场” ， “三条控制线”权责主体明确、边界清晰 ， 有利于在特定部门、不同层级政府之间进行刚性管控和有效传导 。 “三区”依据主导功能定位 ， 在空间位置上互不交叠且覆盖全域 ， 划定的弹性和不确定性较大 。 笔者认为“三条控制线”兼具“功能区”和“管制区”的双重属性 ， 而“三区”则侧重于“功能区” ， 因此 ， 国土空间用途管制分区需要在“三区”基础上 ， 结合“三线” ， 依据“划管结合”原则 ， 系统实施 。
3.1筑牢空间分区的基础：科学的“双评价”
以“双评价”为基础 ， 摸清国土空间家底 ， 对国土空间结构和布局做出科学预判 ， 引导用途分区为城镇发展和农业开发优势区提供空间保障 ， 科学识别环境容量严重超标区和生态保护的优先区 。 另一方面 ， 用途分区是面向规划实施和空间管控的 ， 重点并非在于“形态” ， 而是在于针对性的管控和配套政策 ， 以实现国土空间高水平保护和高质量开发 。 因此 ， 用途分区需要尊重空间规律 ， 落实底线思维、生命共同体、集约节约等政策要求 ， 统筹开发与保护 ， 协调生态、农业、城镇三大空间结构 ， 细化管控规则、规范开发秩序 ， 从而做到有据可循 ， 有规可依 。
当前 ， 主流思路是以空间开发适宜性为基础划定三大基本功能区 。 即根据空间对城镇建设、农业开发与生态保护等行为的适宜程度 ， 来确定功能定位 。 然而 ， 这种模式容易忽略空间开发与资源环境承载力的匹配 ， 导致城市无序蔓延、环境容量超标、生态系统退化等一系列问题 。 因此 ， 必须建立与空间规划体系相适应的、新“双评价”范式 ， 支撑“三区”的科学落位 。
将资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价纳入统一框架 ， 建立一个能为“三区”划定所用的“双评价”范式 。 第一 ， 承载能力评价更加关注资源环境对人类活动的约束 ， 强调空间开发的底线 ， 而适宜性评价则侧重于空间开发是否能够达到最大效益 。 因此 ， 可将二者关联 ， 保证空间开发活动控制在底线范围内并实现最优布局 。 第二 ， 将空间开发适宜性与承载潜力相关联 ， 规划是对未来人地关系状态做出空间安排 ， 保证未来的生产力布局既位置合适 ， 又有承载潜力落地 。 因此 ， 只有将资源环境承载潜力与空间开发适宜程度相结合 ， 才能够提供面向未来的科学分区策略 。
3.2“三区”划分的创新思路：“适宜性”＋“适应性”
实践中 ， 尽管“双评价”结果能够对“三区”的划分提供支撑 ， 但仅采用“双评价”结果来实现“三区”的空间落位仍存在一定的逻辑问题 。 因为“双评价”本质上是对区域城镇建设、农业生产、生态保护等不同空间利用导向的适宜性程度进行解构 ， 而“三区”思维 ， 是为了便于管理实践 ， 强调主导功能的异质空间 ， 这意味着尽管“三区”分别以城镇建设、农业生产、生态保护功能为主导 ， 但其各自空间范围内并不排斥其他功能 。 为解决这一逻辑缺陷 ， 本文试图引入一个“辅助变量” ， 即空间的“适应性” 。 如果说“双评价”侧重于空间客体对开发活动的“适宜性”评定 ， 那么空间的现状用途则可以表征在长期自然选择和人类干预下空间所形成的“适应性”状态 。 以“适应性”作为评判“多宜性”空间主导功能的依据 ， 能够综合反映空间利用的科学性和现实性 。 其次 ， 将“适宜性”和“适应性”纳入统一框架下比较分析 ， 有利于识别不适宜地区的错误开发行为并进行纠正 。
基于上述思路 ， 本文通过构建“四维魔方”方法实现“三区”的空间落位 。 别选取城镇建设适宜程度、农业生产适宜程度、以及生态保护重要程度作为三维魔方的X轴、Y轴和Z轴 ， 并在对应的轴线上设置分级值 ， 即高、中、低三个等级 ， 对三条轴线上的分级节点分别进行组合 ， 可形成27种组合方案 。 针对这些组合制定相应的分类规则进行三维评判 ， 最终得到分区结果 。 本文提出的“四维魔方” ， 则是在“三维魔方”基础上 ， 增加一个维度 ， 即“现状空间用途”维 。 为方便实施 ， 在土地利用分类的基础上 ， 将现状空间用途划分为“城镇空间、农业空间、生态空间”三类 ， 与“三区”相对应 。 由此 ， 建立一个包含81种情景的“四维魔方”模型（图2） 。 对该模型而言 ， 不同情景的评判规则尤为重要 ， 直接关系到不确定性空间的分区 。
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与27种情景的“三维魔方”相比 ， 改进的81种情景的“四维魔方”在“三区”划分和管控实践上都具有明显优势：一是降低了结果集成的不确定性和主观性 ， 二是改进后的模型使“三区”划分结果更符合现实管理实践 。
3.3用途管制分区模式：从功能区到管制区
过去空间类规划主流的用途管制分区模式是在用途分区的基础上划分管制区 ， 这种分区模式未能考虑不同功能土地类型的管制目标和要求 。 新的国土空间规划提出要建立以“三区三线”为核心的空间管控思路 ， 用途管制分区的模式实现由“管制分区”到“功能分区＋管制规则”的分区转变 ， 空间的功能性属性得到凸显 。
因此 ， 在已有研究基础上 ， 本文提出一个“功能区与管制区相融合”的分区模式 ， 并构建起一种分级、分功能、易操作、覆盖全域的国土空间管控分区思路 。 首先 ， 将最终校验划定的“三区”作为“基本功能区” ， 即“城镇发展区、农业与农村发展区、生态保护区” 。 其次 ， 依据“双评价”适宜性产出结果 ， 在三类基本功能区层级之下分别划分“刚性管制区、优化引导区、改善提升区”三类管控区 。 刚性管制区和优化引导区以外的区域为改善提升区 。 由此 ， 建立起一个“3＋3＋3”的空间用途管制分区模式 ， 各类管制区一方面能够凸显空间功能的主导性与差异性 ， 另一方面也能体现管控的方向和路径 ， 有利于统一管制规则 ， 提高管制效率（图3） 。
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Part4国土空间用途管制分区的管制策略
在分区基础上 ， 融合各部门对“山水林田湖草”生命共同体等各类非建设用地的管理要求 ， 以及各类规划对建设活动的准入标准和管控强度 ， 探索不同管控区内相应的管控路径 ， 探索建立一套“刚柔并济”的空间管制规则 ， 回答用途管制中“不能做什么”、“可以做什么”、“可以怎么做”等问题 。
4.1刚性管制区
【岳文泽等 | 三区三线为核心的统一国土空间用途管制分区研究】“刚性管制区”对应“三条控制线”的管控范围 ， 强调空间的单一用途 。 实施最严格的用途转变管控 。 因而“刚性管制区”重点回答“不能做什么”的问题 。 “刚性管制区”内部又可以进一步细分 ， 保证在空间用途不发生改变的基础上 ， 对不同分区施行不同强度和等级的管制手段 。
4.2优化引导区
“优化引导区”更多关注空间功能的复合性 。 “优化引导区”内主导功能以外的空间用途为适宜或较适宜时 ， 可以根据实际需要按照相关程序报批进行用途分区的转变 ， 同时鼓励空间的复合利用 。 因而“优化引导区”回答“能做什么”的问题 。 由于“优化引导区”的保护重要性或开发适宜性处于较高水平 ， 因而 ， 在对三条控制线进行弹性调整时 ， “优化引导区”可优先纳入相应的保护红线或开发边界的范畴 。
4.3改善提升区
“改善提升区”主要指各类空间主导功能适应性等级均较低的区域 。 该区域强调国土综合整治和生态修复 。 “改善提升区”重点回答“怎么做”的问题 。 生态空间内坚持自然修复为主 ， 工程修复为辅 ， 加强生态修复提升 。 农业空间的管控要求和内容是系统修复和改善耕作条件和农村人居环境 ， 高效配置美丽乡村建设和产业融合发展用地 。 城镇空间则应着重提高城镇的空间环境质量 ， 改善居住环境 ， 通过公共服务及市政基础设施提质扩容 ， 提高生活品质和宜居水平 。
Part5结论
在新国土空间规划体系中 ， 以“三区三线”为核心的规划分区与用途管制模式已经成为整合各类分区的基本共识、是实施统一国土空间用途管制的重要抓手 。 本文剖析了“三区三线”与国土空间用途管制分区的逻辑关系 。 研究发现“三区”的空间落位相对薄弱 ， 导致空间用途管制难以实现由刚性太强到刚性约束和弹性激励相互协调 ， “刚柔并济”的模式转变 。 为解决这一问题 ， 本文首先提出一种“适应性”与“适宜性”相结合的“三区”划分思路 ， 从而降低以往“三区”划分的不确定性和主观性；其次 ， 以“三区三线”为核心 ， 提出“用途区和管制区相融合”的分区模式 ， 并为各用途管制区提出相应管控策略 。 然而 ， 在现实操作中 ， 空间用途管制在不同层级政府层面仍存在职责不清、传导机制不明等一系列问题 ， 如何合理划分事权 ， 不同层级政府各司其职 ， 实现统一用途管制在纵向上有效传导 ， 横向上跨行政区协调等问题都有待下一步的深入思考和研究探索 。
文章来源：中国土地科学


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