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人民日报专项债撬动有效投资

补短板、惠民生 ， 稳投资、促发展
专项债撬动有效投资(财经眼·“工具箱”里探“工具”③)
人民日报专项债撬动有效投资
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制图：汪哲平
数据来源：财政部
近日召开的中共中央政治局会议要求 ， 积极的财政政策要更加积极有为 ， 提高赤字率 ， 发行抗疫特别国债 ， 增加地方政府专项债券 ， 提高资金使用效率 ， 真正发挥稳定经济的关键作用 。
今年以来 ， 专项债发行快马加鞭 。 财政部前期已分两批提前下达2020年新增地方政府专项债额度1.29万亿元 ， 截至4月15日 ， 完成发行11607亿元 。 第三批1万亿元专项债额度目前已下达地方 ， 按要求将在5月底前发行完毕 。 作为财政政策的重要工具 ， 专项债有哪些特点？下一步重点投向哪里？使用这一工具应注意些什么？采访人员进行了采访 。
安全灵活 ， 强化逆周期调节
专项债主要是为公益性项目建设筹集资金
3月7日 ， 四川省首次发行水利项目地方专项债 ， 总额22.41亿元 ， 债券发行期限为10年至30年 ， 募集资金主要用于今年计划开工或续建的64个水利工程 。 其中 ， 仅亭子口灌区一期工程 ， 就可覆盖灌面135万亩左右 。
4月2日 ， 河南省在上海证券交易所成功发行公办高校专项债券10亿元 ， 债券资金主要用于支持河南大学等10家高校的教学设施建设 。 “河南省高等教育发展起步较晚 ， 采取这一方式募集资金 ， 能有力地支持高校改善办学条件 。 ”省财政厅有关负责人说 。
越来越多的地方正通过发行专项债来加快基础设施建设 ， 补短板、惠民生 ， 稳投资、促发展 。
何为专项债？
根据新预算法规定 ， 地方政府发债只有“地方政府债券”一种形式 ， 简称为地方债 ， 分为一般债和专项债两种 。 一般债纳入公共财政预算 ， 用于弥补赤字；专项债则纳入政府性基金预算 ， 主要是为公益性项目建设筹集资金 。
专家认为 ， 与一般债相比 ， 专项债有几个显著优势 。
——不计入赤字 ， 发行更为灵活 。 专项债由基建项目建成后的收益偿还 ， 不计入财政赤字 。 2016年至2019年 ， 我国赤字规模从2.18万亿元增长到2.76万亿元 ， 增幅不大 。 而同期专项债新增限额则从4000亿元扩大到2.15万亿元 ， 有效缓解了地方政府资金压力 ， 助力积极财政政策的施行 。
——实施额度管理 ， 可以有效防范风险 。 专项债通过预算管理 ， 明确发行额度 ， 有利于规范政府融资行为 ， 推进地方债务显性化 ， 防控地方政府融资风险 。
【人民日报专项债撬动有效投资】——专款专用 ， 保障重点领域公益性项目合理融资需求 。
——成本相对较低 。 2019年专项债平均发行利率为3.47% ， 较银行贷款等融资途径有明显成本优势 。
——偿债周期较为合理 。 2019年6月 ， 财政部放开了地方债券发行期限的规定 ， 鼓励地方政府发行期限更长的债券 。 据财政部政府债务研究和评估中心披露 ， 在率先发行2020年专项债的河南省、四川省 ， 10年期及以上专项债券占总规模的比例高达89.7% ， 且偿债时间分散 ， 可减轻债务集中到期偿还压力 。
中国财政科学研究院研究员白景明认为 ， 与一般债相比 ， 专项债的管理方式和适用范围相对灵活 ， 是财政融资开正门的重要着力点 。
近年来 ， 在规模逐年增长的同时 ， 专项债使用范围也在不断拓展 。 在交通基础设施、能源项目、农林水利等原有七大重点领域的基础上 ， 2020年专项债还将国家重大战略项目单独列出、重点支持 ， 同时增加城镇老旧小区改造领域 ， 允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目 ， 特别是加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设 。
“近年来大幅增加地方政府专项债券规模 ， 能够强化逆周期调节 ， 更好应对国内外不确定性因素叠加给经济带来的下行压力 。 ”中国财政科学研究院院长刘尚希说 。
加快节奏 ， 支持补短板扩内需
专项债用于重大项目资本金 ， 可吸引更多社会资本跟进
今年以来 ， 为应对新冠肺炎疫情对经济社会发展带来的冲击 ， 我国积极的财政政策更加积极有为 ， 专项债集中发力 ， 已初见成效 。
——发债节奏更快、结构更优 ， 更快形成实际工作量 。
专项债经过“三连发” ， 已累计提前下达2020年限额2.29万亿元 。 市场预计全年专项债发行额将超过3.8万亿元 ， 有可能突破4万亿元 。 截至3月31日 ， 已有8255亿元专项债资金被使用到项目上 ， 占同期发行额的77% 。
数据显示 ， 截至3月19日 ， 地方政府已发行的1.01万亿元专项债中 ， 交通轨道、收费公路、铁路、物流和停车场等交通基础设施项目 ， 以及园区建设、生态环保、能源水利、市政建设等基建项目资金占比达85.3% ， 远高于去年的25% 。
“专项债大举投向基建项目 ， 有利于尽快形成实物工作量 ， 带动有效投资 ， 支持补短板扩内需 ， 拉动经济链条产生连锁反应 ， 形成良性循环 。 ”白景明表示 。
——专项债变成“项目资本金” ， 更大力度撬动社会资本 。
2019年6月 ， 中办国办发文首次明确专项债可作重大项目资本金 。 2019年11月 ， 国务院发文明确 ， 专项债在项目资本金中占比根据项目类型不同最低可为15%—25% 。
专项债用于重大项目资本金 ， 相当于为项目增信 ， 可吸引带动更多社会资本跟进 。 中诚信研究院专题报告显示 ， 今年一季度 ， 共有676.3亿元专项债作为项目资本金 ， 投向全国130个项目 ， 较去年全年68.13亿元共9个项目有显著增长 ， 杠杆倍数由去年的1.9倍上升至2.3倍 ， 撬动市场化融资能力进一步增强 。
目前 ， 各地用于重大项目资本金的专项债券规模已超过1300亿元 。 财政部日前明确 ， 以省为单位 ， 可用于项目资本金的专项债占该省专项债规模的比例 ， 可突破20%的限制 。
中诚信研究员汪苑晖认为 ， 全年若新增专项债3.5万亿元 ， 理论上最多可拉动基建投资6万亿元 。
“地方债的发行需要合适的市场环境 ， 货币政策应该保证流动性合理充裕 。 ” 中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为 ， 今年以来 ， 人民银行通过3次下调存款准备金率、4次中期借贷便利操作 ， 共释放2.45万亿元中长期流动性 ， 有力地支持了专项债券顺利发行 。 “财政政策、货币政策加强协同 ， 与投资、产业、区域等政策形成强大合力 ， 为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力保障 。 ”杨志勇说 。
严控风险 ， 提高资金使用效益
应继续完善专项债分配方式 ， 激活债券市场流动性
专项债发行规模快速增长 ， 对政府债务总体风险情况影响有多大？
财政部副部长许宏才表示 ， 我国政府债务风险水平总体可控 。 “截至2019年底 ， 我国政府债务负债率为38.5% ， 低于欧盟国家60%的警戒线 ， 也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平 。 ”
为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控 ， 近年来我国积极构建规范的地方政府举债融资机制 ， 目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系 。
今年1月 ， 财政部正式上线试运行中国地方政府债券信息公开平台 ， 定期公开地方政府债务限额、余额以及经济财政状况、存续期管理等信息 ， 促进形成市场化融资自律机制 ， 进一步防范专项债风险 。
让专项债更好服务国计民生 ， 仍须不断完善相关制度 ， 提高专项债资金使用效益 。
中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为 ， 应继续完善地方政府专项债券分配方式 ， 对于有一定收益的公益性项目较多的地方 ， 可多安排一些专项债券；对于基础相对薄弱的地区 ， 要通过调整专项债券结构给予必要支持 。 “为防止这些地区习惯‘等靠要’ ， 支持力度可实行累退制或根据绩效进行相应增减调整 。 ”
专家认为 ， 应进一步激活债券市场流动性 ， 促进专项债发行 。 “截至2019年11月末 ， 地方政府债券余额占债券市场比重为22.34% ， 但在二级市场成交额占比仅为4.96% 。 ”龙小燕指出 ， 未来应通过多种措施激活专项债市场流动性 。
“围绕当前的‘六保’任务 ， 也可以考虑将专项债的部分指标挪到中央政府债务中统筹使用 。 ”刘尚希表示 ， 从控制债务风险的角度看 ， 一些地方尤其是一些基层的风险控制能力相对较弱 ， 不妨更多地由中央财政来做 。 （采访人员 曲哲涵）


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