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刘穷志：PPP招惹了谁

刘穷志：PPP招惹了谁
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PPP自2014年至今已经六七个年头了 ， 其发展轨迹由快速到趋缓 ， 近两年甚至有些停滞 。 究其原因 ， 除了PPP制度设计瑕疵之外 ， 还有哪些因素和力量影响PPP行稳致远呢？虽然不能确定这些因素和力量是正向影响还是负向影响 ， 本文仍然试图提出个人不成型的看法 。
一、城投公司（政府融资平台）转型不彻底
拒绝不规范融资平台公司参与PPP项目的政策文件近年频繁出台 。 财预〔2017〕50号：推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业；融资平台公司在境内外举债融资时 ， 应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能 。 财办金〔2017〕92号：未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的PPP项目应予退库 。 财金〔2018〕23号：国有金融企业不得违规新增地方政府融资平台公司贷款 。 财金〔2018〕54号：国企或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同；地方政府融资平台公司不得作为社会资本方 。 财金〔2019〕10号：本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不能作为社会资本参与本级PPP项目 。 以上众多政策文件排斥城投公司（政府融资平台）的理由是明显的 ， 老式城投公司（政府融资平台）是政府性隐性债务的最大构成部分 。
虽然政策文件密集出台 ， 但政府平台公司与政府之间的联系千丝万缕 ， 政府融资平台参与PPP项目仍然存在 。 从2020年4月20日至26日这一周的PPP项目采购来看 ， 某县北外环及连接道路建设PPP项目 ， 由某县城乡发展投资有限公司中标；河北省某市中心城区环线（二环路）及北环连接线PPP项目 ， 由某市城市建设投资集团有限公司中标；某县城区黑臭水体治理和水生态建设PPP项目 ， 由某县投资集团有限公司中标 。
二、“公公合作”
PPP在学术界被翻译为公私合作伙伴关系 ， 亚洲开发银行认定“公共部门”的范畴为部委、司局、地方政府和国有企业 ， 认定“私人部门”的范畴为私营企业和投资者个人 。
中国政府将PPP翻译为政府和社会资本合作 ， 与学术界在认知、制度设计上的区别在于第二个P(Private) ， “社会资本”的范畴除私营企业和个人投资者外 ， 更包括了央企、国企和地方政府融资平台公司 。 《全国PPP综合信息平台管理库项目2019年报》显示 ， 国企参与率为52% ， 民营参与率是33.7% 。 中国“公私合作”异化为“公公合作” 。
三、两头管理
国家发改委和财政部是PPP的两个主管部门 ， 两部委在PPP实施流程、分管领域等政策内容不统一、不衔接 。 有鉴于此 ， 国务院将PPP立法权上收国务院法制办 ， 后转到司法部 。
在操作流程上 ， 2014年11月29日 ， 财政部出台《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号） 。 2016年10月24日 ， 国家发展改革委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号） 。
在分管领域上 ， 2016年8月10日 ， 发改委出台《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》 ， 发改委负责传统基础设施领域：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域 。 2016年10月12日 ， 财政部出台《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》 ， 财政部门负责公共服务领域：能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域 。
在PPP条例最新进展上 ， （1）财政部：2019年6月24日 ， 财政部对于全国人大代表陈锦石提出的关于《加快PPP立法 ， 规范PPP投资运营的建议》予以答复；2019年9月3日 ， 财政部网站发布了《财政部对十三届全国人大二次会议第5517号建议的答复》 ， 指出司法部会同国家发展改革委和财政部研究起草了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》 ， 《政府和社会资本合作暂行条例》有望出台 。 （2）发改委：2019年6月21日 ， 国家发改委出台《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号） 。
四、专项债项目比PPP项目风险更大
近年经济下行 ， 新冠疫情加速了下行速度 。 为对冲经济下行 ， 必须以落地速度更快的项目拉动经济 ， 专项债项目应运而生 。
专项债不同于一般债 ， 专项债项目必须有收益 ， 且收益满足偿本付息；专项债列入政府性基金预算 ， 收入大部分来自土地收入 ， 在“房住不炒”主基调下 ， 按照过去的土地收入增速预测未来的土地收入必将带来风险 。 与此同时 ， 专项债项目论证仓促 ， 操作流程上的风险不能低估 。
PPP项目退库大多转身投入专项债项目 。 《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年3月报》显示 ， 2020年3月新入库PPP项目102个 ， 同期退库68个 。 与专项债项目相比 ， PPP项目虽然流程长 ， 但PPP操作指南中有一套严密的风险控制制度 ， 其风险显著低于专项债项目 。
五、PPP与市场化改革同步
PPP制度设计初心是公共产品纯公共提供转向公私共同提供 ， 是国家市场化改革战略 ， 与市场化改革同步 。 PPP随着市场深化而前进 ， 也随着市场浅化而后退 。
PPP未来愿景：伴随中国市场化改革的脚步 ， PPP迎来更大比例的民营企业参与 ， 由经济领域、社会领域走向科技等更广阔的领域 ， PPP必将行稳致远 。
【刘穷志：PPP招惹了谁】（刘穷志：武汉大学经济与管理学院教授、财政部和国家发改委PPP双库专家）


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