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土地：下放土地管理权，将为城乡空间布局带来哪些变化

陈明
近日 ， 国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称《决定》) ， 在社会上引起强烈反响 。 短短几天时间 ， 媒体上已经出现了大量的分析解读 。 这些分析中 ， 普遍认为此次放权力度很大 ， 有人甚至将之称之为“土地新政” ， 直呼“前所未有” 。 下放土地管理权当然是提振经济的一剂良方 。 但在笔者看来 ， 目前坊间的许多解读带有“过度阐释”嫌疑 。
《决定》篇幅不长 ， 直奔主题 ， 核心就是两个意思：一是一般农用地转为建设用地审批事项授权到省(区、市)一级;二是试点将永久基本农田转为建设用地和土地征收审批事项委托到部分省(区、市) 。
这意味着 ， 以后上述事项不再需要报经国务院批准 ， 省一级的政府即可批准 。 这对于缩短土地利用审批的周期 ， 加快地方经济的反应速度 ， 确有好处 。
但其放权意义不宜过分夸大 。 据土地行政部门一些工作人员讲 ， 此前上述事项虽然需要报经国务院批准 ， 但只要省政府报送的材料符合规定 ， 国家层面很少更改或者驳回 。 也就是说 ， 上述土地管理权事实上早已经“下放”给了省一级政府 ， 这次的《决定》更多的是对多年来已在运行的审批机制的一种确认和规范 。
其实 ， 现行体制下土地管理的核心不是具体地块转用或者征收的权力 ， 而是建设用地规模和土地利用年度计划 ， 这通常被人们称作“土地指标” 。
行使土地转用和征收权力 ， 必须在建设用地规模和土地利用年度计划的范围内进行 ， 也就是说指标管理权形成了对转用和征收权的分割和规制 。 只要管住了指标 ， 具体转用和征收哪个地块 ， 则更多的是经济意义 ， 而非行政管制意义 。
《决定》中 ， 关于永久基本农田转用和征收权下放 ， 采用的是试点方式 。 首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆 ， 试点期限1年 。 许多的误读就出现在这个地方 。
一些分析人士认为 ， 这些城市建设用地规模将大大增加 ， 有人说土地供应进入“宽松时代” ， 还有人说“圈出了买房的方向” 。 这样的说法很不靠谱 。 前面已经说了 ， 只要土地指标计划管住下放的两项权力 ， 并不涉及土地供应数量问题 ， 当然也就更不存在宽松的说法 。
近几年 ， 国家已经确定了推动城市群和都市圈健康发展的重要战略 。 上述试点省市 ， 无一不处于国家重点发展的城市群、都市圈范围中 。
这是一个重要信号 。 在经济下行压力增大的情况下 ， 优先推动城市群、都市圈发展 ， 对于中国经济而言具有长期提振作用 。 管理权下放以后 ， 上述地区能够更加灵活、快速地根据当地实际 ， 调整优化城市群、都市圈内部的大中小城市布局 。 特别是如果能够形成一批功能完善、经济健康的中小城市 ， 对于中国城市化红利的长期释放 ， 更是意义重大 。
《决定》中有一句话 ， 要求试点省份制订具体实施方案并报自然资源部备案 ， 国务院还将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制 。 这句话可能没有引起太多人的关注 ， 但笔者认为对未来的实施方案和评价机制可以有更多期待 。
这些试点省份 ， 实际要试点的内容是基本农田怎么动、往哪个方向动的问题 。 这意味着 ， 实施方案中一定会反映出未来的城乡空间布局思路 。
首期试点只有1年时间 ， 相信这些试点地区会用足这个政策窗口 。 方案内容或许不会公开 ， 但必然会成为中央—地方之间关于国土空间布局的一次重要的协商博弈 ， 有利于在这一重大问题上理顺关系 。
评价机制的想象空间更大 。 《决定》提及 ， 将根据土地管理水平综合评估结果 ， 对试点省份进行动态调整 。 那么 ， 这个综合评估会包含哪些内容?比如新增单位建设用地的GDP、比如人口增长与住宅用地供给挂钩、比如城市居住区密度的改善等 。 诸如这些反映现代化经济体系特点和城市健康发展水平的指标 ， 是否能够被纳入 ， 让我们拭目以待 。


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