美国城市的“权力游戏”( 三 )

纽约市政府议会厅图片©Felix Lipov/Shutterstock

修宪的方案修宪需要在技术理性和政治赢面之间找平衡点。技术上“好”的制度，不一定会是多数人所支持的。最终的修宪提议是多方权衡的结果，其主要组成部分如下： 1. 彻底取消老委员会在最高法院判定老委员会的投票机制违反了美国宪法中“一人一票”的原则之后，出于诸多考量，纽约修宪工作组建议取消老委员会，并将老委员会手中的重要权力重新设计分配到其他政府部门。 2. 增强市议会的权力议会是纽约市的立法机构，其成员（议员）由各个选区的选民一人一票选出，是最能代表民意的政治角色。城市政府的主要职责是提供公共服务，以前这些服务由老委员会来投票、一锤定音，但修宪工作组认为，在法制社会中，公共服务等政策的制定，应该要在最能代表民意的立法部门进行决议（deliberation）。于是，修宪工作组建议将重要的政策决议职能集中在市议会。这其中最值得一提的就是土地使用规划（land use）——在纽约这座超级大都市，开发建设对居民、社区以及整个城市的发展所带来的影响是极其深远的，因此土地如何使用是属于政策决议/立法职能的范畴。所以在新的制度下，土地规划的最终决定权不是掌握在市长或规划局局长手中，而是掌握在议会手中。同时，除了重新分配权力以外，修宪工作组还对市议会自身的组成结构和选举细节做出了调整，使其更具代表性（representativeness），力求合理反应城市中少数族裔的声音。 3. 将行政区区长的权力从“后期”调到“前期” 在之前的老委员会制度中，区长所拥有的巨大权力处于决策的后期——当老委员会成员就城市预算、土地规划方案、合同等议题投票时，其起到的是作为最终审判人“一锤定音”的作用。当老委员会被废除、市政主要决策权集中到了议会之后，区长丧失了投票权、实际权力被大大地削弱了。但为了更加有意义地保持各个行政区在公共服务决议中的声音，修宪工作组建议将区长发声的环节设计在政策决议的前期（比如让区长在土地规划的前期提建议），化被动为主动。 4. 给予市长最大额度的行政权在修宪工作组的提案中，市长完整地得到了原本是由老委员会掌握的那部分行政权，比如对所有政府采购合同的审批权。修宪工作组认为，既然市长是行政部门的一把手，行政权就应该被集中到他身上，而不是下放到区长或是分配一部分到议会。这是因为，当存在有效制衡时，合理的权力集中可以使得行政职能变得更加高效以及可靠（efficient and accountable）。如果行政权被拆分到不同部门，那么到头来就没有人可以被问责。修宪工作组将之前老委员会掌握的立法和行政权重新分配，制定了新的纽约市政治游戏规则。除此之外，修宪工作组还提出了其他具体的宪章修改方案，这里就暂不详述。修宪的结果 1989年11月7日早上6点，纽约市修宪公投开始，当天晚上9点投票结束。最终投票结果通过了修宪方案，支持的票数占55% ，反对的票数占45% 。同年12月13日，美国联邦司法部通过了修宪方案，纽约的城市宪章正式被改写，从此这座城市按照新的权力结构发展下去。

修宪成功后，工作组的组长写到： “新的宪章并不是完美的；没有任何城市的宪章可以达到完美。新的宪章也无法解决我们面对的每一个问题；宪章不会告诉我们路面如何才能更平整、街道如何才能更干净。但我相信，新的宪章确实为城市政府打下了根基，使得政府能够更好地满足我们的需求、代表民意、促进民主政治。现在，就该让我们的民选官员、监察机构以及每一个纽约市民来共同努力、实现这些目标了。 ” 结语制度的设计就在上个月（2019年11月5日），纽约再次进行了修宪公投，这是继1989年以来纽约首次修宪。这次修宪并不是像30年前那样是由外部的法律危机造成的，而是从政府内部发出、以议会为主导的对城市治理框架的主动更新。和1989年相比，今年的修宪并未对政府权力结构做出根本性的改动，而是针对选举制度、政府预算、土地规划等议题做出了相对细节性的调整。笔者参加了这次纽约修宪过程中的听证会。当我在市政厅里看着这的专家、政客和公众进行着辩论时，突然感受到了制度设计的神奇：城市的发展和人们生活的方方面面，都要受到一个时代、一个地方特殊的政策决议和治理方式的影响；不管一个人的地位有多高、野心有多大，其政治权力的来源和使用都要受限于这个地方的终极权力分配框架——宪章。然而，权力的结构并不是“天定”或不可更改的。存在不一定既合理——人们尊重制度的同时，也可以抱着野心、创意以及专业精神，共同去挑战既定的权力框架、定义新的制度。来源：凤凰网