光明网■半月谈｜有好政策没获得感，梗阻何在？半月谈|农村改革|三农|时政

编者按：

群众有没有获得感是检验一项政策成效的最终标准。人们常说，上面的政策是好的，下面的歪嘴和尚把经念歪了。这有一定的普遍性，但并不能完全概括一项政策出台后，群众没有获得感的原因。半月谈采访人员近期分赴福建、四川、广东、海南、山西等省份展开调研，了解基层政策落地情况，从具体案例剖析从政策制定出台到落地见效的全过程，梳理影响群众获得感的种种梗阻。

半月谈采访人员林超李雄鹰卢宥尹赵叶苹赵阳

光明网■半月谈｜有好政策没获得感，梗阻何在？。政策制定梗阻：不接地气、太过教条、治标不治本

一些部门或地方在政策制定前对基层情况调研不深、了解不够，有些政策治标不治本，或是为了创新搞“新概念跑车” ，以上种种，皆因政策本身“先天不足” ，致使政策无法落地，群众难有获得感。

采访中，有基层干部说：“负责政策制定的领导专家们，制定政策前要多到基层走走，到生产一线实地考察一下，听听老百姓的意见，不要坐在办公室里定政策。 ”

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——有的政策不接地气、不考虑实际情况“一刀切” 。

为保护海洋渔业资源，从2017年起我国北至渤海湾，南至北纬12度的南海，开始施行最严格的海洋伏季休渔制度。渔民普遍为休渔制度叫好，但认为目前的起始时间不接地气，存在“一刀切” 。

“去年4月，我看到一个码头上堆满了小鱼，只有小指头那么大，也不能上市，只能当饵料，看着眼泪都要掉下来了。 ”福建省一位渔民对半月谈采访人员说，闽南渔村有俗语“清明谷雨，大鱼小鱼当母亲” ，指的是4月前后大多数鱼类就开始怀孕、产卵，如果5月才开始休渔就太迟了。

“从北到南，休渔海域的跨度近3000公里，其间数千种海洋生物的产卵期生长期都不一样，但休渔的开始时间都是5月1日，明显不合理。 ”当地一位渔业协会会长认为，应根据各地鱼类重点繁殖期的实际情况来制定休渔时间，保护幼苗，如台湾海峡附近的休渔期应为4月至7月中旬为宜，他曾经也向农业农村部反映过这个问题，但没有得到回应。

——有的政策制定太“教条” ，附加门槛不切实际。

9月初，半月谈采访人员来到南方一山区县的吊瓜产业扶贫基地，看到一片示范园区的瓜棚用的是粗粗的水泥柱子和钢管架子，老百姓自己家的瓜棚用的都是竹子材料。园区负责人坦言，从成本和效益上考虑，实际上用竹子材料就足够了，为了拿到示范园区的补贴，企业才用了成本较高的材料。

“沿海风大，尤其是可能遭遇台风直接袭击的地区，才需要这么粗的水泥柱子。我们这儿是山区根本用不上。但政策规定了，要拿到示范园区的补贴，就得按统一标准做，实际上验收完就没用了。 ”一位村主任说，有的政策太“教条” ，还要求供水系统自动化、电脑控制温湿度等，造成不少浪费。

——有的政策为创新而创新，搞“新概念跑车” 。

“区里要打造特色党建品牌，什么‘红色联盟工作法’‘12345工作法’ ，一套一套的。 ”东部某省基层干部说，上级部门热衷于搞一些新提法、新政策，实际工作内容和方式并没有什么改变或创新，其实是包装材料、玩概念。

2017年上半年，半月谈采访人员曾在南方某县级市调研，市里刚出台一项“创新”政策，相关内容几乎全市的干部都能背下来。可当2018年采访人员再去该市调研时，当地已因此项“创新”实在无法施行，换了新的政策。

光明网■半月谈｜有好政策没获得感，梗阻何在？。粤东某地为发展规模化、集约化农业，大搞新“政策项目” ，要求每个乡镇打造一个上百亩农业基地，每个村要打造一个50亩连片农业基地。 “一些镇村原有基础比较差，且不少是边远山区，年轻人都外出打工了，留在家里多是老弱病残，搞这么大的农业基地谁来经营?”当地一副镇长表示，这一政策“创新”出发点是好的，但是投入大、周期长、风险高，难以推行。

——有的政策治标不治本，引发群众不满。

近年来，教育部门陆续下发数十次“减负令” ，以期减轻学生负担，然而却出现了一个较为尴尬的场面：校内减下去，校外增上来。

许多家长的经济负担也因此而加重。为了解决校外补习机构带来的课后负担，教育部门又针对校外培训下了“减负令” ，试图遏制校外补习机构的生长。然而家长依旧不领情：不补课怎么快速提升学习成绩？不补课难道任由孩子考低分上职校？不补课如何考上理想的大学？

许多家长认为，仅仅文件减负只是治标不治本。他们呼吁教育部门“要深入去研究学生负担难减的原因，从根源上治理学生负担重的问题” 。

政策执行梗阻：保障缺失、急于求成、层层加码

在政策执行层面，一些政策出发点虽好，但没有考虑实际落实条件，后续制度建设跟不上，导致落地难；一些政策在执行中急于求成，简单粗暴一刀切，引发诸多后遗症；还有一些政策在执行过程中层层加码，基层只好层层对付……凡此种种，一些出发点很好的政策没有收到好的效果，有的甚至被群众认为是“瞎折腾” 。

——配套保障缺失，政策落地难。

三农主体贷款难、贷款烦、贷款贵一直是政府重点关注的问题，为此，国家和地方均出台了一系列政策文件，然而这一问题并没有得到很好的解决。

“尽管现在农村土地经营权可做抵押，但如何对经营权估值、变现，仍是难题。 ”成都市社科院副院长陈家泽说。

据某地农业局农村改革办相关负责人介绍，基层落实土地流转收益抵押贷款政策有难度，一是土地流转收益的评估体系不完善，农产品周期长、风险大，评估机构少，导致评估难；二是抵押物产权交易中心才建立，在实际操作层面还没有特别明确的制度指导。

专家认为，虽然在农村土地“三权分置”改革的背景下，国家正在探索将土地承包经营权、宅基地使用权、四荒使用权等经营权转化成为更加具有资产属性和抵押效力的权利，但农村资产评估体系不健全、缺乏专业评估人才和科学完整的评估标准体系、缺少集中且高效的交易市场、缺乏完善的制度保障，限制了这些权利转换为金融机构认可抵押物的能力。

类似的例子还有一些，某省2013年出台《关于城市优先发展公共交通的实施意见》，其中明确要求树立“公交优先、城乡一体”的发展理念，提供资金、土地等要素支持和保障；各级政府每年要安排不低于1%的当年财政预算收入，作为城市公共交通发展专项资金，重点用于运营补偿补贴等。

该省一家民营公交企业反映，这份文件出台6年多了，当地政府一直没有落实配套政策，不仅没按文件规定给予公交运营性亏损补偿补贴，也未给予公交土地扶持，导致公交企业运行艰难，面临停运风险。

——推进政策急于求成，简单粗暴。

在各地治理大棚房时，有的地方为求快速“见效” ，不分具体情况强制要求“齐步走” 。

某基层农业部门负责人说，有的地方将建在农用地上超过一层的建筑物就认定为“大棚房” ，实际上很多都是建在政策允许的设施农业用地上，而且盖两三层也是为节约用地， “这种超过一层就得拆的要求，让很多现代农业投资者损失惨重” 。

“治理大棚房非常有必要，但必须建立在调查清楚，分门别类的基础上。 ”西部某分管大棚房整治的副县长说，实际操作中，划定一条线，不管合理不合理，就要基层去执行，这让他们很犯难。

“这种现象在基层经常出现，背后也有政策执行层层加码的因素。 ”一位基层干部坦言，为了体现对上级部署工作的重视，一些地方把倡导性、引导性工作异化为强制性要求。这种“齐步走”的工作推进方式，表面看“有魄力”“力度大” ，然而落实的真实效果却往往适得其反。

——执行层层加码，基层苦不堪言。

如有的省里相关部门制定了一项政策，政策出台的初衷和实施范围也讲得很清楚，或者要求有条件的地方先实施。但这项政策到了市县以后，很可能就被“功利”地理解了，一些地方将“有条件”理解为必须要做，甚至考虑争优争先，不能输给其他市县。还有政策执行的时间，省里考虑的可能是两个月，但到了乡镇或者村一级，时间有时甚至被压缩到只有一两周了。

这种做法看似在倒逼基层干事担当，实则造成一些政策举措无法真正落地，结果只能是“你能甩责任，我就瞎对付” ，在一定程度上助长了敷衍塞责、应付了事的不良风气。

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政策落地梗阻：大包大揽、部门打架

半月谈采访人员调研发现，许多政策尽管顺利落地，但群众却无感；又或者政策虽然落地，但与其他政策有冲突，群众无所适从。

——政府大包大揽，群众不买账。

在部分惠民政策落地过程中，一些地方政府习惯于强势介入基层自治事务，乡村基础设施建设、公共服务供给难以走出大包大揽的思维方式， “政府主导，社会参与”的工作格局往往只剩下“政府主导”式的单打独斗。在政府强力主导、强势执行之下，农民群众的意见在一些地方乡村建设中“被绝缘” 。村民认为，重金打造出来的村容村貌、大铺摊子搞出的政绩项目，与他们有什么关系呢?

一些基层干部告诉半月谈采访人员，过去，村里修条路，家家户户都会积极投工投劳，十分热闹；现在，农民都忙着在外打工挣钱，村里的建设主要靠政府推动。半月谈采访人员在河南一村庄采访发现，虽然村里正热火朝天地改水、改厕、改路，却少见村民投工投劳的身影，村庄整治基本上靠政府请人在做。

“基层干部为了做工作累死累活，村民却在一旁看，这不仅增加了政府的治理成本，也是一种角色的错位，并由此引发了许多新问题。 ”武汉大学中国乡村治理研究中心副教授王德福认为，乡村振兴不能政府包办，不能“剃头挑子一头热” 。如果群众没有参与，基层政府花了钱、办了事，群众也可能不认可，不满意。

——部门“打架” ，基层无所适从。

基层反映，目前各个部门之间政策不协调现象依然存在。

一位基层干部告诉半月谈采访人员，基层与上级政策制定部门不一样，政策制定部门属于行业部门，只需要根据一个行业或者业务制定政策，但基层的执行部门，需要执行各个部门制定的政策。如果各个政策之间不协调，基层落实起来无所适从，群众因此受折腾，谈何获得感？

如农业部门多次发文鼓励种养结合模式，将养殖场的粪污、沼液作为有机肥还田，既能够减少环境污染，又能改良土壤。但由于“沼液还田”缺少相关执行标准，一些地区环保部门认为沼液还田涉嫌污染排放。部分农牧企业因为沼液还田技术做得好，既是农业部门的明星企业，也是环保部门眼中的“嫌疑犯” 。

“按环保部门的要求，沼液要经过处理后实现‘达标排放’ ，也就是说最后排放的液体COD（化学需氧量)要在200以内，但也就意味着什么营养也没有了。 ”一位农牧公司总经理告诉半月谈采访人员，农业部门要求利用沼液的“肥力” ，但环保部门认为沼液的“肥力”是污染，企业常常左右为难。

“没有执行标准，我们也很郁闷。 ”南方一个山区的环保干部告诉半月谈采访人员，多少浓度的沼液可以还田，还田时要用什么工具，这些都没有相关标准。目前环保部门只能参考“农田灌溉水质标准” ，要求沼液必须实现“达标排放” 。 “实现达标排放要加不少除磷去氮的药剂，成本高昂，相当于用一种资源去消化另一种资源，造成极大的浪费。 ”（刊于2019年第22期《半月谈》）