光明网：网约车监管如何又快又稳财经|交通|时政

作者：中国社会科学院财经战略研究院服务经济研究室副研究员刘奕

对新业态、新模式的监管，要坚持包容审慎的监管理念，破解“一管就死、一放就乱”的“放管服”难题，加快建立适应新模式技术经济特性的监管体系，以政策供给和监管制度重构为新业态经济健康有序发展提供助力。

11月11日，交通运输部、中央网信办等六部门联合约谈滴滴出行、首汽约车等八家网约车顺风车平台公司，要求堵住安全风险隐患，严格规范顺风车。今年下半年以来，网约车、顺风车等市场发展出现许多新情况新问题，涉及行业安全、稳定等多个方面，引发关注。

早在2016年7月，交通运输部等七部门联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称“网约车新政”) ，在正式赋予网约车合法地位的同时，也使得我国成为了全球范围内第一个实现网约车合法化的国家。继而，全国各地的网约车规制细则相继出台。截至2019年8月，已有247个地级及以上城市以地方交通主管部门的规范性文件及地方政府规章的形式，完成了网约车地方立法。

然而，现有的网约车监管体系，仍存在准入门槛过高，对传统监管手段的路径依赖，合规过程中普遍存在“玻璃门”“弹簧门”等问题。为促进共享经济的合法化和规范化发展，政府治理应摒弃监管手段上的路径依赖，准确把握“三个平衡” 。

网络效应与属地化管理的平衡。共享经济以平台化运营为前提，构造了一个超越地理空间和行政范围的交易空间，跨越行政边界将带来更高的匹配效率和规模收益，从而对于以属地监管为主的传统监管格局形成了巨大挑战。一些地方政府从便于属地化管理出发，倾向于沿用传统手段规制新兴行业，试图将网约车纳入出租车监管框架，要求网约车必须转为营运性质才能合法运营，平台在本地设立分支机构或企业法人且在本地纳税，平台24小时不间断运营，保留对行业的数量管制和价格管制，排斥外地人和外地车提供网约车服务等。这客观上为形成全国统一、公平有序的市场秩序造成了障碍，也阻碍了网约车行业网络效应的发挥。

因地制宜与地方保护的平衡。等级规模不同、地理位置不同的城市，由于其经济发展水平、交通状况及公共交通服务保障能力的不同，网约车的影响也可能天差地别，因此，因地制宜设置监管措施非常重要。然而，共享经济平台“一点上线、全网服务”的特性，使得其对资源的聚集效应更强，平台企业增值税主要在总部所在地缴纳，不设立分支机构则意味着税源的流失，对本地的传统出租车行业及相关利益格局也将造成冲击。由此，出于保护本地税源、维护本地就业和维持本地利益格局等考虑，一些城市的监管措施表现出了强烈的地方保护主义倾向，尤其是增设行政许可条件、排斥外地竞争等问题，如要求本地牌照、本地驾照、本地户籍等，有的城市甚至在规定中对网约车型和主机厂进行了指定。

简政放权与地方监管权限的平衡。 “网约车新政”在给予网约车平台合法化身份的同时，也将规制的大部分权利下放到了地方政府，意在充分释放市场活力，鼓励地方在对新兴业态监管上的政策创新。而现实情况是，央地两级的监管模式并未能织密网约车的制度之网，全国性准入标准的缺位，反而给地方监管越位留下了很大的操作空间，一些城市为了分摊合规的职责和压力，将办证职能下放到了区县。地方网约车监管中存在的“放管服”难题，如重视车辆、人员、平台准入资格的事前审批，而缺乏在驾驶员信用、网约车服务质量等方面的事中事后监督等，正是地方监管者规制理念落后于共享经济市场需求的结果，许多监管措施远远超越地方政府的行政权限。从实施效果来看，这些审批制的规制手段扭曲了市场机制、增加了企业运营成本，容易诱发权力寻租，因而迫切需要从中央层面对地方政府出台细则给予原则性指导和约束。

网约车行业可以提高交通资源利用率、减少城市空气污染、满足消费者对高质量出行方式的需求，总体来说，是一种具有正面社会经济效益的新业态。为破解网约车规制“一管就死、一放就乱”的监管困境，建立适应新服务新模式技术经济特性的监管体系，应坚持包容审慎的监管理念，以政策供给和监管制度重构为网约车行业的健康有序发展提供助力。

光明网：网约车监管如何又快又稳。适当提升涉及网约车资质资格等事宜的立法层级。应推动地方立法边界重构，适当提升共享经济资质资格审查相关事宜的立法层级，尽快在中央层面通过制定《网约车行业监管法》或修订网约车细则等已有的行政法规，完善网约车资质资格许可的设定依据，将中央立法而非地方部门规章作为网约车行业发展的上位法基础。此外，还应参照互联网平台行政许可的经验，尽可能在更广阔的行政执法区域内保持行政执法规则和标准的统一，将共享经济行政立法的权力逐渐提级至省级以上行政机关，地方则侧重执法实施。根据《立法法》的要求，省级以下行政机关可就涉及“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项结合本地特殊情形作出规定，因而地方对网约车的立法权限应仅限于本地的特殊情形，如严寒地区对网约车在雪天安全驾驶必要装置的规定等。

推动适应性治理，建立健全公平竞争的审查机制。针对地方网约车监管中出现的乱象，对各地已经出台的网约车细则进行重新评估和修正势在必行。应研究成立多部委组成的网约车公平竞争审查联席会，有序清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种政策措施和规定做法，切实解决合规和三证办理过程中存在的“玻璃门”“弹簧门”问题。各地应按照国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的要求，对网约车实施细则进行公平竞争审查，自觉取消没有上位法依据的限制性条款，着力避免“因循旧办法管制新业态”的情况，为网约车企业营造稳定公平透明、可预期的发展环境。同时，应摆正出租车和网约车的关系，着力推动出租车行业体制改革和监管模式变革，不断提升传统服务行业的运行效率和服务质量。

光明网：网约车监管如何又快又稳。加强动态监测和协同评估，实施智能监管和信用监管。首先，应树立集中监管理念，升级属地化管理手段，取消各地市单独与平台数据对接的要求，由交通运输部建设覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享平台。其次，应推动政府监管由规范市场主体资格为主转向规范市场主体行为为主，更加重视过程监管和事后监管。统筹打通公安、交管、金融、征信等公共数据，建立涵盖个人犯罪、行政处罚、交通违法、负债、信用等信息的全国统一司机信用信息和车辆信息数据库，作为人车注册制的信息审核平台。最后，加强协同评估和信用监管。政府应侧重于发挥社会信用体系的制衡监管作用，制定对严重违法失信网约车经营者和驾驶员实施联合惩戒的备忘录，建立行业黑名单制度和市场退出机制。特别是，政府部门应与各互联网平台通力协作，通过汇总分析每个平台公司的用户画像和信用评价信息，构建一套全覆盖、全流程的权威大数据征信体系，借由多方协作的方式有效化解风险。